城市人才流动的新趋势从深处折射城市人才竞争将面临的新变局。面对人口老龄化、少子化带来的人口结构局部失衡、经济模式提质变频迈向“新常态”、人才制度体系整体优化转型的发展现状，如何破解城市人才政策不平衡不充分的问题，发掘城“才”竞争的现实逻辑与内在动能，实现高质量发展？在原有“人才新政”基础上，各大城市开始考虑如何结合本土环境与资源优势，在均衡变局中开辟创新之路。

第一，人口结构局部失衡，城市发展亟需人才激活。在城市发展过程中，人才发挥了重要的支撑性作用，是城市永续发展的基础与保障。但在经济整体转型的宏观背景下，我国人口结构局部失衡，出现了一系列问题：

国家统计局“七普”数据显示，全国人口中，0-14岁人口为25338万人，占比17.95%，60岁及以上人口为26402万人，占18.70%，其中65岁及以上人口为190635280人，占13.50%。与2010年第六次全国人口普查相比，0—14岁人口的比重上升1.35个百分点，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点，65岁及以上人口的比重上升4.63个百分点。根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，则意味着这个国家或地区进入老龄化。“七普”数据显示我国65岁及以上人口达到13.50%,意味着我国老龄化程度已较为严峻，伴随劳动力人口的持续下降，经济社会养老负担不断加重。

同时，不婚族的增加也为人口结构带来压力。根据民政部颁布的《2019年民政事业发展统计公报》所得数据，2019年我国依法办理结婚登记927.3万对，比上年下降8.5%；依法办理离婚手续470.1万对，比上年增长5.4%。与2015年相比，我国结婚率不断降低，离婚率接续攀升，不婚族数量总体呈现增长态势，或将进一步导致我国生育水平不断降低，进而对我国人口结构带来威胁。（见图5）

人口结构面临的一系列问题加剧了城市人才供需矛盾，年轻劳动力供给不足会持续影响城市的经济发展，增加劳动力成本，减缓经济增长步伐。因此城市需要优化开发人才引进政策，为城市发展注入新鲜活力，提高自身竞争力，缓解人才不足的问题，为提升城市发展能级强基固本。

第二，经济模式提质变频，资源争夺驱动核心发展。随着我国产业结构由资源密集型、劳动密集型为主向技术密集型、知识密集型产业为主转变，企业更加注重人才特别是高端创新型人才的培养与选拔，中国城市人才战略也迫切需要从要素驱动转换到人才支撑的创新驱动。同时，伴随着我国城镇化进程加快，一些较为发达的地区如北上广深等城市涌入大量人口，人口数量激增，对于经济、社会、生态环境带来影响，出现了交通拥堵、住房问题、医疗问题、环境恶化等一系列问题，“城市病”愈加严重。例如，“七普”数据显示当前北京常住人口为2189.3万人，但依据《北京城市总体规划（2004-2020年）》，到2020年，北京总人口规模规划预计控制在1800 万左右，这表明北京当前人口数量已经远远超过预期，对当地资源承载能力形成巨大挑战。面临持续的“城市病”和人口压力，一些特大城市开始着力管控人口存量，调整人口空间布局、优化人口结构。北京市在2017年颁布的《北京城市总体规划(2016年—2035年)》中提到要通过疏解非首都功能，实现人随功能走、人随产业走。随后，京津冀三省联合制定了《关于加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》，引导三地产业有序转移与精准承接。北京市通过将产业转移到周边城市，带动人口外流，促进周边城市承接人才外溢，可有效减小人口压力。这一做法也引起其他城市效仿，通过多样化政策吸引人才，留住人才，开启“抢人大战”。最后，在经济新常态时代，各级政府的工作侧重点将从追求“增长”向实现“高质量增长”转变。人才集聚是激发创新，推动城市经济高质量增长的活力源泉。为实现高质量增长目标，最大化集聚优质人力资本，各级政府也更重视如何强化本地“人才新政”的吸引力与竞争力。

第三，制度体系优化转型，有为政府与有效市场共建。立足“人才强国”这一国家发展战略背景，2016年，全国推进人才管理体制机制改革实践，各省市政府出台相关政策措施，为城市招揽人才、吸引人才搭建平台。自2017年以来，一二线城市纷纷开始启动人才引进政策，展开人才争夺战，经过几年的政策演进，地方政府的人才招揽政策出现了转变。

一是从注重政策的“量”转向注重政策的“质”。近几年，地方政府的人才政策从最初的不断加码，以量取胜到现在的以质为优，从“锦上添花”转向“雪中送炭”，越来越多的地方政府摒弃同质化的政策内容，突出自身发展需要，基于城市自身的发展规划和功能定位制定人才发展计划，确定人才数量与结构，从而进一步制定明确高效的人才引进政策，推动人才吸纳与本地区的产业发展战略精准对接，提高人才使用率，降低人才错配带来的资源浪费。

二是从注重需求侧转向注重供给侧。城市人才政策的需求侧指的是针对就业需求方的人才招揽政策，供给侧指的是针对就业供给方的企业扶持政策。之前政府政策主要集中在针对应届毕业生和高校人才的住房优惠、户籍保障、现金资助等方面，目前更多城市开始重视企业的作用，赋权于企，使企业在人才引入、培养和管理的过程中担当重要角色，充分发挥市场在资源配置中的作用，激活市场机制，打破以往人才流动的制度障碍，完善市场人才流动秩序，激发人才引入的活力。

城市人才发展的新思路和新路径：统筹中促增益

“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。”人才资源作为国家建设与发展的强大引擎，如何在新变局中最大程度发挥人才资源优势，推进城市发展，将是我国进入新时代新阶段的重要命题。这既要着眼于区域人才一体化格局的整体统筹，也要强调以扶持供给侧企业以提高政策内在有效性，更需以精细化治理与服务提高外部环境适宜性，在人才流动与聚集中实现协同增益。

首先，区域合作，协同发展，推进区域人才一体化。“十四五”期间强调推进高质量发展，推进区域高质量发展是其阶段性目标与举措。人才作为推进区域高质量发展的重要因素，在城市化进程中相对偏好于核心大城市等强吸引力地区，极易在区域内部产生“马太效应”，阻碍区域高质量发展。因此，整合区域人才资源，推进区域人才一体化，实现人才要素在区域间的自然流动与高效集聚，对于区域高质量发展具有重要意义。

第一，顶层设计相互衔接。统一协调的统筹机构与相互衔接的顶层设计，是加快区域人才一体化建设进程的坚实基础与制度保障。各地政府及相关职能部门可建立统一、多层次的人才资源管理机构，突出该机构在人才资源全局中的统筹引导、政策研究等功能，并以日常联系、联席会议等合作机制保障该机构正常运行。此外，各地可梳理其在人才资源方面的需求、优势与功能冲突内容等，制定区域性人才发展规划，协调形成合理利益分配格局，建立健全区域性人才引入、培育、评价与户口通迁、居住证互认等机制，为打通区域内部人才通道提供制度保障。

第二，区域资源共用共享。推动信息、资金等资源要素在区域间的自由流动可加速区域人才一体化的形成。为促进要素自由流动，应搭建标准统一、运行规范、多元协同的人才大数据平台。既要建立统一开放的人才信息库，精准对接人才供需，也要建立统一人才市场，促进人才服务机构间沟通合作，从而突破人才流动行政壁垒；也要将资金要素考虑在内，成立区域人才项目合作基金，加速推进人才优势转化为社会经济效益。同时，区域产业一体化的发展对于实现区域人才一体化具有重要影响。因此，要统筹调整区域产业布局，推动区域产业转型升级，并结合各产业发展定位、优势与短板，编制产业人才目录，实行人才引育措施，使人才相对均衡地分布于区域各地、各产业。

其次，赋权于企，增能于企，增强城才政策有效性。若仅从需求侧入手，只能在短期内提高人才引进政策的有效性，政策效果从长期来看呈下降趋势。因此，将人才政策转向供给侧企业扶持,是新时代引才聚才的有效之道。通过赋权与增能于企业，充分释放企业人才“虹吸效应”，让市场在人力资源配置中发挥决定性作用。

第一，赋权于企，从“被动者”到“主动者”。对于政府而言，政府首先需要进一步转变职能，明确自身在城才“引育用留”链条中主要扮演的是统筹者角色，在城才政策制定及运作中要突出企业主体功能作用，将引才、育才、激才、评才的主动权赋予企业。此外，政府应通过税收优惠、成本补贴、人才引进专项奖励等方式大力引进、扶持优秀企业，并为其引进人才提供政策支持，进一步发挥其在人才资源引进中的功能性作用，延伸聚才触角。对于企业而言，企业应按需引才，建立健全人力智力服务购买机制，建立层次内容丰富、可持续性强的人才培养与激励体系，并让企业掌握评价人才的自主权，建立指标合理、公平公正的人才评价体系。

第二，增能于企，从“弱能力”到“强能力”。企业若仅掌握人力资源配置的主动权，而无合理配置人力资源的能力，同样无法有效“引育用留”城市人才。而提高企业城才“虹吸”能力的关键举措，就在于强化优势协同导向，汇聚政府、高校、企业等多方主体合力，建立健全联动联建机制形成政府统筹、专家指导、企业培育、人才示范协同格局。政府可基于人才政策实际运作情况，结合企业合理诉求，不断出台更具实效性的人才政策，并通过建立人才交流合作机制、搭建人才资源信息共享平台等方式为企业引才拓宽渠道；高校可与企业开展联合项目，既以高校专家资源为企业提供智力支持，又通过向企业推荐“后备军”等“滴灌式”人才培养方式，为企业提供人才支持。另外，人才培训机构、猎头中介机构等主体在人力资源上的优势不可小觑，鼓励企业根据需求进行专业咨询。

最后，精细治理，落点服务，提升城才生活适宜性。和谐宜居的生态环境对人才流入具有正向影响，其优化离不开精细治理这一重要治理范式。通过在城市建设与发展中的各环节、各领域进行精细化、精准化治理，为人才群体提供全方位、多样化服务，提高城才生活适宜度，回应其对良好宜居环境的需求与期待，从而引得来人才，更留得住、用得好人才。

第一，强化自然适宜性，实现环境引“才”。生态环境是影响人才是否愿意进入并长期在此生产生活的重要因素。政府应将新发展理念作为城市总体建设规划的重要理念与主要原则，将生态宜居、绿色发展作为城市建设的重要目标，并在生态环境优化过程中充分考虑人才的合理需求。政府既要不断完善城市景观整体设计，也要以需求为导向，以技术为抓手，补足城市交通、排水防涝、空气净化等基础设施短板，建设新型基础设施，营造丰富场景，持续提高人才群体居住幸福感。

第二，强化社会适宜性，实现制度聚“才”。户籍制度是限制人才流动的一大门槛，其与人才所需的医疗、教育等公共服务资源具有密切联系。因此，优化户籍制度设计势必对“引育用留”人才起强激励作用。结合经济转型发展需求、就业岗位匹配程度、公共服务提供能力等综合条件，合理设置并不断调整准入条件，如健全积分落户指标体系、实行户籍准入年限同城化累计互认等，也成为时代发展所趋。另外，良好的住房保障也是减少人才流动阻力的重要因素。由于人才落户政策与住房政策之间往往互相作用，因此需要注重人才落户政策与房地产市场调控的互补程度。与此同时，建立满足不同人才群体需求的多层次住房政策体系，并为不同层次的人才提供相应的购房优惠与租房补贴，从而多管齐下破解“住房难”之于人才的掣肘难题。

第三，强化服务适宜性，实现服务留“才”。持续性吸引人才资源的关键，在于城市为人才提供公共服务的充足程度与优质程度。一是通过改善人事档案管理服务、人才测评服务、猎头中介服务等人力资源服务，为畅通人才流动渠道提供有力支撑；二是完善教育、医疗、社保等基本公共服务制度，使其与常住人口挂钩，扩大基础教育普惠范围与高质量医疗服务覆盖范围，为人才群体子女提供优先入学福利，提供惠及家庭亲属的优诊优疗服务。三是营造社区服务、生态、文化等场景，通过打造社区生活圈、医疗救治圈、文体圈等，为人才群体提供便捷高效的多元化社区服务，进一步满足人才群体的多样化迫切需求，又为人才群体充分创造经济社会价值创造有利条件。

（作者为华中师范大学政治与国际关系学院教授、博导）

【注：本文系2019年度中宣部宣传思想文化青年英才自主选题项目“重大突发公共卫生事件社会治理研究”（20SGYP001）阶段性成果】

【参考文献】

①刘旭阳、金牛：《城市“抢人大战”政策再定位——聚焦青年流动人才的分析》，《中国青年研究》，2019年第9期。

②原新、刘旭阳、赵玮：《青年流动人才城市选择的影响因素——基于不同规模城市的比较研究》，《人口学刊》，2021年第2期。

③任保平、邹起浩：《新经济背景下我国高质量发展的新增长体系重塑研究》，《经济纵横》，2021年第5期。

④赵全军：《“为人才而竞争”：理解地方政府行为的一个新视角》，《中国行政管理》，2021年第4期。

⑤陈淑云、王翔翔：《“抢人大战”是否对冲了房地产调控政策——基于人才落户政策的证据》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》，2020年第2期。