【摘要】人才是城市的创新之基、活力之源，其流动聚集的方位脉络，与城市高质量发展间关系密切。立足“十四五”规划的开局之年，我国城市人才流动总体呈现跨域多核加速集聚、青年群体化身主力、行业跨界拓土纳新三大趋势。在人口结构局部失衡、经济模式提质变频、制度体系优化转型的新局势下，应立足原有“人才新政”基础，结合城市本土环境与资源优势，挖掘人才竞争新动能，以推进区域人才一体化、增强人才政策有效性、提升人才生活适宜性，于变局中创新局，统筹中促增益，从而驱动人才引擎高质量运转，使城市创新发展源泉充分涌流。

【关键词】城市  人才流动  人口  地方政府  高质量发展    【中图分类号】C912.81    【文献标识码】A

党的十九届五中全会提出，要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化”。城市是我国经济社会发展的重要增长极，具备较完善的基础设施支撑体系与强大的内需潜力，是构建国内大循环的前沿区域。人才是我国经济社会发展的第一资源，是人力资源中能力、素质较高的劳动者，在推进城市治理更新、驱动区域产业创新、激活新发展格局、推动高质量发展中具引擎作用。

城市人才流动聚集的方位脉络，对打造高质量发展的新发展格局具有重要影响。自2010年《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》提出以来，“人才强国”正式成为我国国家战略目标之一。伴随2016年《中共中央关于深化人才发展体制机制改革的意见》的出台，不少地方自主性引才聚才政策不断创新，其中多数强调要着力吸纳45岁以下、学历在本科或专科以上的高、专、精、缺人才，旨在以“人才新政”提升优质人才聚集力、增强城市竞争力。“人才新政”在引才聚能过程中作用显著，但也存在如“重单次补贴，轻薪酬预期”的结构失衡问题，“重学历轻应用、重理轻文”的行为主体角色错位问题，制度规范滞后、政策效用单一等竞争性、壁垒性问题。2019年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，为城市人才流动提供新的政策指引，强调构建合理、公正、畅通、有序的社会性流动格局，破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，既要以中心城市和城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展格局，拓宽人才城市间流动空间；也要为基层人才、技术技能人才拓展社会性流动空间。在“十四五”时期，需注重在大局视野下深化推进城市人才工作良序开展。

立足百年未有之大变局，系统把握我国城市人才流动的新趋势新动向、新局势新动能、新阶段新路径，有助于明晰我国城市发展与人才流动的基本关系与重点走向，推进创新驱动发展战略，面向“城才”政策短板弱项，为实现城市经济社会高质量发展注入新兴变革动力。

城市人才流动的新动向和新特征：聚合中开全域

2021年是“十四五”规划的开局之年，我国城市经济社会发展也同步进入新阶段。面向新起点，城市人才流动趋势承上启下，总体呈现“跨域多核加速集聚、青年群体化身主角、行业跨界拓土纳新”的格局特征，在聚合中实现人才流动方向的“边际扩展”。

第一，因势利导，跨域多核加速集聚。人口流动情况是人才流动的宏观镜像，集中反映了人才跨域流动的一般性规律——跨域多中心流动成为新趋势。2021年5月，我国第七次全国人口普查（以下简称“七普”）主要数据发布。数据显示，我国人口总量为141178万人，其中，东部地区人口接近总人口数量的四分之一，为39.93%；中部地区与西部地区各占比25.83%、27.12%，东北地区人口占比不足一成（见图1）。与2010年相比，东部地区人口所占比重上升2.15个百分点，人口向经济发达区域、城市群进一步集聚。

根据2010年、2019年《中国城市建设统计年鉴》中的城区人口数据清单，以我国的现行城市规模标准进行区分统计，可观察到，与《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》始发年份相比，2019年我国城区人口数量体现由中小城市向大城市及以上规模城市“加速集中靠拢”趋势。城区人口超过100万的大城市数量同比增长23个，属同期增幅最高（见表1）。其中，除一线城市外，成都、西安、郑州、杭州、重庆、长沙、武汉、佛山、苏州等新一线城市成为我国流动人口“大面积落地”的多所新巢，人口增量与增幅较为庞大（见表2）。

人才流动在人口流动的一般性规律下，同步呈现两大现实态势：

一是加速向重点都市圈与城市群靠拢汇流。2017年-2020年人才跨域求职数据显示，60%以上人才流向五大城市群（见图2）。其中，长三角、珠三角、成渝地区人才净流入占比分别为 6.4%、3.8%、0.1%，两大“三角”地区成为人才流入的集中区域。京津冀、长江中游地区人才整体“净流出”，占比分别0.7%、1.2%。

2019年《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》显示，推进现代化都市圈建设将有助于提高基础设施一体化程度，推动行政体制机制与生产要素自由流动相适应。在发展建设的新阶段，都市圈将不断提升资源汇聚力，为居民生活提供更多的选择、机遇与保障，因而成为人才流动中的“热门选项”。

二是逐层向一线城市与二线城市集聚扎根。2017年-2020年，人才持续流入一线城市与二线城市，净流入占比分别为3.5%、3.4%；三线城市、四线城市人才净流出比重上升，分别达1.0%、5.8%（见图3）。

这一趋势与我国人口近10年的人口流动方向相吻合，集中表现为中小城市向中心城市聚拢。一、二线城市通常位处国家经济社会发展的劲风口，城市公共资源配置较为完善广泛，发展空间与发展潜能预期较高，因此也成为众多人才选择驻留、扎根成长的“孵化所”。

第二，择优而动，青年群体化身主力。新生代有创意、有知识、有能力的优质专业化人力资本——青年人才是驱动创新发展战略、促进城市经济高质量发展的主力军。为推动青年人才群体这一重要资源在城市“引得入、留得住、用得好”，近年来各大城市也将其作为“人才新政”主要政策的适用对象之一，旨在凝聚“后浪”活力。其中，高校毕业生群体成为城市吸纳青年人才的重要着力点。自2017年武汉市启动“百万大学生留汉创业就业工程”开始，以利好的落户条件、有力的就业创业支持、规范的住房生活补贴等多样化的人才优惠福利政策为依托，吸引大学毕业生落户成为各大城市人才政策新“潮流”。如成都市为青年人才打造的“蓉漂”品牌产品矩阵，实现了单线贯穿落户、住房、医疗、培训、人才发展等内容的“一条龙服务”到立体化的政策、金融、安居、服务“全生命周期保障”的转向。2021年，通过建强“招才、引才、育才、敬才、留才、礼才”六大功能平台产品，成都市将人才政策“做大蛋糕”，以践行新发展理念的公园城市示范区、“天府之国”、移民城市等城市名片深化天地广阔、舒适宜居、开放包容等城市特质，吸引人才进驻。苏州市在2020年7月发布人才新政4.0版《关于加快人才国际化引领产业高端化发展若干政策措施》，从人才政策体系、人才发展模式、创新创业生态三个层面优化人才整体发展环境。同年10月面向青年人才发布了《姑苏人才“青春无忧”计划》从“落户无忧”“乐居无忧”“研习无忧”“就业无忧”创业无忧”“生活无忧”六大板块，从细节精准对接青年人才各层面的发展需求，为其营造“归属感”。

经济发展环境与社会生活工作环境是影响青年人才城市流动的两大显著因素。在北京、广州、上海等一线城市外，成都、苏州等新一线城市在政策提升中同频成为“最佳引才城市”，反映青年人才在城市流动中对经济有潜力、保障有体系、环境有特色的宜居城市偏好。

第三，全盘激活，行业跨界拓土纳新。《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》中强调，要在装备制造、信息、生物技术、新材料、航空航天、海洋、金融财会、生态环境保护、新能源、农业科技、宣传思想文化等经济社会发展重点领域，建成一批人才高地。长久以来，“突出培养造就创新型科技人才”理念推动城市人才内涵聚焦于高精尖科教方位、城市人才吸纳重心落于传统经济产业研发领域。在新科技革命与后疫情时代语境下，城市人才在行业流动层面将趋向“守正创新”，拓展流动边域，呈现两大趋势：

一是城市“新经济”领域“虹吸”高端人才。在以互联网、大数据、云计算、人工智能、第五代移动通信技术为代表的新技术环境下，城市经济社会正在变革中不断探索发展之道。“新经济”是立足新技术环境，在创新经济、科技经济、知识经济、服务经济、数字经济、平台经济等多领域的综合体现。这一背景下，城市产业从相互区隔的状态日趋转向融合，人才从高精尖产业向新文娱、新传媒、新医疗、人工智能、电子硬件等多样化新经济领域全业态铺开，人才活跃度较高（见表3）。

一个城市新经济领域产业体系的发展水平与其对人才吸引度、影响力密切相关，也不同程度促进了人才的跨业界、跨城际流动。当前，除北上广深四大龙头城市外，杭州、武汉、合肥、西安、成都等“新经济领域”发达城市，依托新技术、以面向消费者需求的新产品、新业态、新商业模式强化了城市竞争力，吸引着一批新的人才矩阵落地扎根（见表4）。

二是城市“基石性”岗位“磁吸”青年英才。当城市能级的不断提升，社会治理事务的多元性、复杂性将不断深化，全方位、多领域引入社区社会工作人才，成为城市社会发展的重要方向。随人社部等七部门《关于引导和鼓励高校毕业生到城乡社区就业创业的通知》《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等政策文件的接续发布，以及社区治理创新事业的不断勃兴，引导和鼓励高校毕业生在城乡社区就业创业的行业平台将愈发广阔。例如，2021年6月，中共浙江省委已率先提出将实施万名高校毕业生到街道（乡镇）、社区（村）工作项目。在疫情防控常态化背景与各省市积极政策引导下，社区服务与社区治理的相关工作或将成为城市年轻人才留城选择的另一新风向。

城市人才竞争的新局势和新动能：均衡中谋创新