【摘要】未来城市发展面临诸多健康风险与挑战。城市的高密度集聚特征虽然有利于提高城市经济效率、减少温室气体排放、降低慢性非传染性疾病风险，但也为传染性疾病的快速传播提供了催化剂。通过引导城市空间布局和优化资源分配，国土空间规划在应对和解决城市未来面临的重大公共健康挑战上拥有巨大潜力。在物质空间安排方面，城市规划可从城市空间结构、城市绿地及开敞空间系统、慢行交通优先的完整街道系统以及完整社区这四个维度更好地提升公共健康；在城市管理方面，城市政府应重视气候变化、科技进步对城市可持续发展和城市居民健康的潜在威胁，以及城市弱势人群的健康公平问题。

【关键词】健康城市  规划理念  公共健康  城市管理    

【中图分类号】TU984.1    【文献标识码】A

未来城市发展所面临的健康风险与挑战

气候变化可能是21世纪全球城市所共同面临的重大挑战。气候变化与人类活动密切相关。过去100年，随着人类工业化进程加速，地球表面平均温度上升了1.2—1.4摄氏度。气候变化导致极端天气频发，城市灾害风险加大，直接威胁城市居民生命安全。近年来我国多个城市雨水洪涝灾害和极端高温天气频发，也都与全球气候变化密切相关。因此，未来城市发展必须考虑制定气候变化适应策略，以减缓其对城市的重大威胁。

慢性非传染性疾病是城市所面临的另一缓慢进行中的灾难。慢性非传染性疾病（NCDs），主要包括心血管疾病、慢性呼吸疾病、癌症、糖尿病，每年导致全球约4100万人死亡，占全球总死亡人数的71%，是城市居民的重要致死因素。我国因为NCDs而死亡的人数比例已从2010年的83%上升到2018年的89%。2019年，我国卫生总费用约为59121.9亿元，占当年GDP总产值的6.6%，其中NCDs的防治费用占卫生总费用的70%左右。身体锻炼不足和肥胖是NCDs的主要致病因素，而我国的城市居民中，仅约22%的成人能够满足世界卫生组织规定的最低身体锻炼标准，我国青少年中超过80%不能够满足该标准，我国的城市儿童（尤其是男孩）中超重和肥胖比例呈逐年上升趋势。如何通过合理布局城市自然环境和建成环境，提高城市居民的身体锻炼量和降低NCDs发病率，是构建健康城市的另一重要考量。

传染性疾病历来是城市发展所面临的重大威胁。城市的高密度集聚既提高了城市经济效率，也为传染性疾病的快速传播提供了空间载体。随着全球城市化水平进一步提高，将有更多的大城市、超大城市产生。如果我们的城市基础设施（如给排水、卫生设施、污水处理设施）和建成环境（如道路规划、建筑设计、用地布局）不能够提供良好的通风、安全的城市供水、以及干净卫生的城市环境，必将为传染性疾病的产生提供温床并加剧传染性疾病的传播。此外，城市的高密度布局促进了居民的密切接触，使其成为重症急性呼吸综合征（如SARS、新冠肺炎）感染的热点地区。研究发现，全球传染性疾病的发病率自1940年以来随时间呈现了明显上升趋势①，因此，传染性疾病的防控和应对也将是未来城市发展的重要挑战。

健康不公平是未来城市的另一重要挑战。健康不公平主要体现在城市中不同人群对于生活和医疗资源的可获得性和面对环境灾难时的韧性有较大的差别。在我国现有的一些城市社区环境中，依然存在可达性差、步行条件不完善、服务设施分布不均、社区开放度低和无障碍设施匮乏等诸多问题，严重困扰高龄和低龄人群的基本日常生活，更满足不了不同年龄层次对社区空间的使用需求②。特别是，在一些低收入和边缘社区中，社区居民糖尿病和心脏病等慢性病的发病率高，接受的医疗救治质量低劣，整体健康教育资源相对匮乏③。结合此次新冠肺炎国内外的发病案例可以看出，老年人、孩童和残疾人等弱势群众，低收入群体，少数族群，以及已经具有基础疾病史的人群更容易被感染而且有更高的重症率和死亡率④⑤⑥。

未来科技发展可能对城市居民健康产生负面影响。未来的科技发展，包括人工智能、机器人技术、3D生物打印、纳米医学、云计算等，都将极大推动医疗技术革命、提升人类健康水平。然而科技进步的成果未必可以惠及所有人，部分人群可能由于不具备使用某些科技的能力或者无法承担使用该科技的成本而被社会隔离。未来城市将更加数字化、智能化，城市发展需要警惕科技发展可能带来的新型社会不公平。此外，无人驾驶汽车作为城市交通出行技术的一项重要革命，即将成为未来城市交通出行的重要组成部分。无人驾驶技术在为城市居民提供更加有效、舒适、安全的出行的同时，也可能对市民健康产生负面的影响，如增加汽车依赖。未来城市发展需采取积极的规划干预政策，以避免科技发展引发的城市健康风险。

国土空间规划在建设健康城市中应把握的关键环节

健康城市的构成要素之一：集聚+分散组团式城市空间结构。城市带来了人口、交通、资本、技术等要素的集聚，也促使了人、空间和文化的融合。高密度的城市在应对传染性疾病、空气污染及支撑公共交通系统等方面，有着不可替代的优势。在全世界各国范围内，城市也因为其人口密度高、交通便利发达等因素成为了新冠肺炎集中暴发的重要载体。相比于人口相对稀疏的农村，城市中人们接触和交流的机会更多、更密切，因此感染病毒的风险也更高；但是，城市往往具有更优越的医疗、教育和宣传资源，这些资源可以在疫情暴发时更好的控制疫情的蔓延，充沛的医疗资源也可以保障人们在得病后，获得康复的概率更大，而死亡率更低。此外，高人口密度的城市往往具备更加严格的疫情防卫和管制措施，可以有效实施隔离、距离管控等措施以降低实际感染率。

约翰霍普金斯大学一项针对全美915个大都市区和1165个郡的研究发现⑦，虽然大都市区总人口与新冠肺炎感染人数关系显著，但是在控制都市区总人口后，人口密度与新冠肺炎感染率之间的关系不再显著，并且人口密度更高的地区死亡率反而更低，这很有可能是因为密度更高的大城市拥有更好的医疗设施。因此，在面对公共卫生安全事件时，人口密度高的大城市所造成的感染率或死亡率未必比中小城镇高。

而在空气污染方面，随着小汽车出行比例的提升，小汽车尾气排放已成为城市空气污染物的主要来源之一。在应对空气污染方面，已有研究表明，人口密度越高的地区人均碳排放量会更低，因为人口密度高的城市能够支撑公共交通网络的运营以及为其他慢行交通出行提供可能，为居民提供除小汽车之外更多的替代出行方案。因此，高密度集聚的大城市相对于低密度的中小城市和农村地区在应对健康风险和挑战上可能更具优势。对于特大城市、超大城市，单中心的过度集聚可能带来外部性，而分散组团式空间布局既可以将城市活动分散在大都市区的不同空间，又可以在局部形成高度集聚，有利于提高居民健康水平。因此对于特大城市、超大城市，多中心、分散式组团可能是更有利的健康城市空间模式。

健康城市的构成要素之二：城市绿地及开敞空间系统。城市绿地及开敞空间为城市居民提供了休闲、锻炼、社交的场所。已有研究表明，城市绿地空间对于城市居民的生理健康水平有显著提升作用。方便可达的绿地空间能够增加人们步行外出的频度，促进公共交通的使用，减少人们久坐的时间，并能够显著降低心脏病和中风的发病率，降低肥胖和二型糖尿病的发病概率。此外，城市绿地空间对于居民的精神健康有明显的促进作用。绿地开敞空间对于建立邻里纽带、维护居民的社交网络起着重要作用，从而减少人们的孤独感、触发交互式的友好人际关系。而高社会凝聚力的社区，可以显著缓解抑郁情绪，提升居民对于社区的满意度和幸福感。

在用地相对紧张的城市组团内部，可鼓励小型公共绿地融入社区。即在步行15—20分钟的范围内，设置多个小型绿地，使得绿地成为社区生活日常可见的部分，打造能够使对话和交流自然发生的社交场所。在绿地空间的设计中，应设置有吸引力的设施以满足不同人群的需求，比如运动设施、户外野餐设施、儿童游乐设施、长椅休息设施等。绿地空间所提供的社交功能，也会促进城市的社会凝聚力，促进居民间的情感支持，从而进一步提高居民的幸福感。此外，城市绿地也是构建城市防灾体系中的重要一环。在城市的各类防灾系统中，绿地防灾是一种既能为城市提供自然空间又有助于防灾救援的有效手段。在地震、洪水等重大灾害发生时，城市绿地能够发挥积极作用。

健康城市的构成要素之三：慢行交通优先的“完整街道”系统。完整街道是指为不同年龄、不同行动能力以及选择不同交通模式的城市居民提供安全、便捷、舒适出行体验的城市交通系统。完整街道是城市居民、城市空间与城市文化融合的产物，是人文尺度的城市空间的重要组成部分。完整街道的特点之一是鼓励慢行交通。在处理交通体系冲突时，需强调步行和自行车使用者的优先性。同时，完整街道也强调步行及自行车使用者的体验需求。在规划设计中，应保证步行、自行车专用道的连续性，可通过拓宽步道、加种绿植、设置自行车高速公路等方式，将更多的道路面积分配给步行及自行车交通，优化使用者体验。同时，在道路交叉口设计中，应最大程度地保证步行和自行车使用者的安全。

步行和自行车出行是最便捷也最经济的身体锻炼方式。而锻炼身体有利于大脑功能和认知能力的发展，提高脑部处理复杂思考和决策的能力，并可以降低老年人阿尔兹海默症发病率。身体锻炼也可以有效降低慢性非传染性疾病的风险。已有研究发现，如果每天步行的时间从10分钟增加到30分钟，会有效降低心血管类疾病、糖尿病、乳腺癌及老年痴呆症的患病风险。在精神影响方面，步行和自行车出行是最让人感到放松的出行方式，而小汽车和公交车则会带给人们乏味和压力。因此，慢行交通的设置应成为健康城市的重要元素，鼓励慢行交通在城市中的使用，不仅会提升居民身心健康水平，也会在一定程度上降低我国的卫生费用支出，促进社会生产效率的提高，间接带来显著的社会效益。

此外，完整街道中，还应包括鼓励使用公共交通。规划中应引导提升公共交通设施服务水平，为居民提供更好的体验感受。更多的公共交通设施建设可以更好满足弱势群体的出行需求，促进社会公平。同时，公共交通使用率的提高也可以有效减少对环境的污染和能源的消耗，促进代际公平。

健康城市的构成要素之四：完整社区。完整社区是指将除工作之外，生活所需的各类物品和服务设施都布置在距家步行15—20分钟可达范围内。包括多种住房选择、学校资源、公共开敞空间和绿地、文娱设施、可选择的交通设施以及市政设施。完整社区强调为所有人提供公平生活的环境和条件，提供可负担的、多样性的健康食物供应场所，包括超市、社区商店、农贸市场，以及在社区和学校中留出空间用于种植食物。

完整社区也是强调以人为本的社区，提倡步行及自行车优先，保证各类生活设施的可达性，同时也强调满足不同年龄和不同出行能力的居民的日常需求。完整社区规划强调将城市的特色与城市环境相结合，使居住、办公、商业活动集中融入社区和邻里的生活中。完整社区规划强调高品质城市空间的塑造，绿地开敞空间、赋予设计感的建筑、店铺或者艺术雕塑，都会进一步提升居民的幸福感。在完整社区的打造中，政府投资需优先解决城市内区域功能不均衡问题，改善弱势群体的生活环境。可在现有城市空间布局的基础上，增加功能性节点和功能性通道，弥补区域的功能缺失。当发生重大公共卫生突发事件和其他灾害时，完整社区的另一个作用是可根据社区功能进行自然分割。每个社区内部都能够满足社区居民基本的生活所需，方便隔离管理。社区依赖其内部完备的基础设施，可以有效分散人群，实施距离管控等措施以降低社区间的传染病感染率。

推动我国健康城市发展及其国土空间规划的几点建议

我国的健康城市发展应从“环境—行为”的互动关系角度关注城市自然环境和建成环境对于居民个体健康行为的影响。通过构建和重塑城市空间结构、绿地和开敞空间系统、绿色交通系统、完整社区等城市物质空间环境，引导市民采取更加积极、更加健康的生活方式，从而提升公共健康水平。健康城市是做好一切准备的城市。由于突发公共卫生事件和自然灾害往往具有不可预测性，只有在灾难发生前，城市做好各种应急准备、市民拥有良好的身心健康，在灾难发生时城市才能具有更好的韧性。

我国的健康城市发展应重视气候变化、科技进步对城市可持续发展和城市居民健康的潜在威胁。在应对气候变化方面，城市政府应积极主导制定气候变化适应性城市发展战略，尤其对于我国沿海、沿江、沿河城市，该战略尤为重要。在规划层面，构建沿海、沿江、沿河绿地缓冲带、城市建成区建设可渗透型绿色街道将有效缓解气候变化对城市的冲击。此外，城市政府应谨慎评估新兴科技对公共健康的影响，制定政策引导科技发展走向而非被动接受，确保新兴科技符合公共健康、符合可持续的城市长远发展目标。

我国的健康城市发展应重视城市弱势人群的健康公平问题。由于居住环境和个体社会经济属性等原因会在不同个体之间导致资源分配不公而造成卫生差异，这些不公平现象会导致社区内部和社区之间承受因不平等产生的社会负担。因此，在城市社会与卫生资源分配时，应当识别和解决明显及隐性的歧视，确保资源向弱势群体倾斜，特别关注那些健康状况较差且卫生资源匮乏的人群，并使之成为整个健康社会的深层价值观。同时，通过政府的政策推行和城市管理方面消除健康障碍，积极回应社会大众的健康需求，并确保所有人共享社会服务和保障的机会。