【摘要】延安时期，中国共产党为保障乡村群众的利益，出台一系列政策与法令，成立相关机构，加强制度建设与组织建设，并把政权建设、党的建设、军队建设与群众工作融合在一起，化解了诸多矛盾，不仅走出了经济困境，而且以丰富的社会实践推动了中国共产党乡村治理理论的发展。革命乡村治理工作是一种凝聚革命传统和传播革命文化的有效途径，实现了乡规民约的革命化，促成基层社会与国家政权的良性互动，建立起一种新的乡村秩序，规范着乡村社会的行为，为赢得全国政权奠定了坚实的基础，并给中华人民共和国成立后的乡村治理留下了丰富的历史启示。

【关键词】延安时期 中国共产党 乡村治理 【中图分类号】D231 【文献标识码】A

中共中央经过战略转移于1935年10月到达陕北，在陕北的十三年间，当地发生了翻天覆地的巨变。尤其是边区的农村，经过几年治理，让大家都“过上丰衣足食、健康快乐的生活”①。1944年6月陕甘宁边区向记者参观团提供了一份《陕甘宁边区建设简述》，指出十多年前“这地方的境况是：军阀争夺，土匪横行，苛政如虎，烟毒遍地，民不聊生，荒凉满目”。经过多年来改革，发生了很大的变化，“只要问问上了年纪的老百姓，会很清楚地告诉大家的”②。乡村改革的成就有目共睹，并为党内外所共知。在政治上实行“三三制”、精兵简政；在经济上实行地主减租减息、农民交租交息，发展合作社；在社会方面，兴修水利工程，开展文化教育，实施社会保障，推广义仓运动，提倡男耕女织，从而做到了丰衣足食。这些政策推动着陕甘宁边区发生了一系列变化，创造了一个个奇迹。

应对农村频发的自然灾荒，救助灾民难民取得成效

陕甘宁边区地处黄土高原，自然条件十分恶劣，几乎每年都会遭受自然灾害的破坏，农民抵抗自然灾害的能力十分有限。1942年发生的中原大灾荒，波及陕北。同年8月开始，陕北遭遇严重水患，损失惨重，淹毙多人，许多房屋被冲毁，流离失所，出现大批难民；水灾还冲垮了许多耕地，许多牲畜死伤，生产力水平迅速下降，出现了严重的粮荒。

中国共产党高度重视救灾工作，一方面加强组织建设，要求各县组织赈济委员会，负责领导具体的赈济工作；另一方面由陕甘宁边区政府拨粮拨款，发放急赈，把募捐救济与恢复生产结合起来，推行了一系列切实有效的农业政策与生产备荒政策。陕甘宁边区政府号召边区150万军民开展生产劳动③，提高粮食、蔬菜产量，要求部队、机关、学校等各单位制定出详细的备荒计划，发动群众开展生产竞赛、开展采集野菜运动，将野菜晒干保存，以备不时之需，还兴办打井、开渠等水利工程，以工代赈，受到群众的支持。

为解决难民流离失所的问题，陕甘宁边区政府制定了优待难民和贫民的政策。陕甘宁边区政府要求建立报告制，随时报告移来难民数目、来自何处、安置办法、遭遇困难等；对于自愿移入陕甘宁边区从事劳动生活的难民或贫民，可自行移入，将富县、志丹等7个县划定为垦殖区供其垦殖；对于有病但无力医治的移民难民，提供公共医院免费医疗；规定外来难民在政治上享有与一般居民平等的民主权利，以保证难民不受当地老户的排挤与欺凌。

中原大饥荒发生后，至1943年4月，从河南逃荒到陕西的灾民达80万人；其中涌入陕甘宁边区的难民，不仅来自河南，还有的来自陕西、甘肃等省，难民达9000余人。④陕甘宁边区在安置难民时，尽可能兼顾更多的人。据统计，从1937到1945年边区各级政府共安置移难民63850户，达266619人。这些移难民经政府安置后，大部分参加了农业生产，还有部分成为手工业、商业者。在安置移难民中，政府拨给贷款、土地、食粮、籽种，并广泛组织群众调剂帮助。为做好安置难民工作，给难民提供了诸多便利条件。在土地方面，让难民去开垦边区的荒地；在种子方面，发动群众调剂，或向老户借贷，或由合作社借贷，等秋收后加以归还；在农具方面，由政府低价卖给或贷给难民铧、锨、锄等农具。边区政府还积极争取外援，得到其他根据地的粮食或款项的支持。

由于根据地推行减租减息等政策，减轻了农民的负担，政府对广大群众特别是灾民难民进行扶植，到1944年，陕北许多村庄的生产力得以恢复，秋收粮食也丰收了，根据地有了较为充足的粮食储备，广大群众特别是灾民难民吃糠咽菜的现象大大减少。纺纱业也发展起来，从事织布与纺纱的妇女达20万人次，解决了群众的吃饭穿衣问题，改善了许多灾民难民饥寒交迫、衣不蔽体的状况。与此同时，随着农民经济地位的提高，逐渐改变了农村社会阶级的构成比例，在一定程度上削弱了封建地主的阶级基础。在中国共产党的组织下，在根据地军民的共同努力下，领导军民合力抗灾救荒，取得了明显的成效，也成为革命乡村治理成功的重要环节。

组织群众开展生产合作，增强了乡村民众的集体观念

在落后的农业生产条件下，农民多从事个体经营，以求糊口。生活条件恶化，在农村社会中就易出现一些游手好闲的“二流子”，好逸恶劳，影响着家庭及农村的社会风气。边区政府加强了对他们的改造，对懒汉不再一味迁就，禁止“二流子”赌博，动员地方有威望人士劝说其改邪归正，组织参加生产。政府制定了抵制“二流子”的公约，如代“二流子”找职业、不让“二流子”在家里掌握经济权等。许多改造好的“二流子”成为生产骨干，带动了乡村风气的好转。

陕甘宁边区政府鼓励群众开展互助合作，鼓励成立变工队、扎工队等互助组织。从1938年，陕甘宁边区开始了变工互助运动，到1942年，变工、扎工等民间劳动互助组织发展起来。在生产、运输、消费领域成立合作社，包括农业生产合作社、运输合作社、手工业合作社、综合性合作社和部队机关学校集体劳动的合作社，节省了劳动力，提高了生产率，发展了生产，使农村生活出现了“新面貌、新样式”⑤，出现模范家庭、模范村以及模范乡，开展帮弱救贫、自卫动员、拥军优抗等工作。

毛泽东具体指导了合作社事业的发展，明确提出“发展经济、保障供给”的方针。他号召学习延安县南区等合作社的经验，指出南区合作社式的道路就是边区合作社事业的道路；发展南区合作社式的合作运动就是发展边区人民经济的重要工作之一。他还指出合作社就是为群众服务的性质，要处处想到群众，为群众打算，要把群众的利益放在第一位。他在《组织起来》的讲话中指出：要想从经济上组织群众走集体化道路，就要组织和发展合作社。把群众的力量组织成为一支劳动大军。“这是人民群众得到解放的必由之路，由穷苦变富裕的必由之路，也是抗战胜利的必由之路。”⑥这强调了在乡村社会建立合作组织的重要性。只有建立合作组织，才能把一切老百姓、一切部队机关学校、一切男女老少动员起来，组成一支劳动大军、战斗大军。这也明确了发展合作社的方向。

陕甘宁边区开展的合作事业，以集团化的方式打破农村分散、个体的状态，正因如此，也冲击了农村旧的生产关系。毛泽东于1945年在边区劳动英雄和模范工作者大会上指出，“这种生产团体，一经成为习惯，不但生产量大增，各种创造都出来了，政治也会进步，文化也会提高，卫生也会讲究，流氓也会改造，风俗也会改变，不要很久，生产工具也会有所改良。到了那时，我们的农村社会，就会一步一步地建立在新的基础上了”⑦。在乡村革命之前，边区妇女在经济、社会、政治上的地位比较低。在革命的动员下，她们参加合作事业，生产地位、社会地位也提高了，随之优化了农村的家庭结构，加上新婚姻法的颁布，妇女有了更多话语权和选择权。

总之，陕甘宁边区开展的农村合作事业，推动了根据地经济的发展，增强了乡村民众的集体观念，推动着社会风气发生新的变化。

重视乡村社会的保障事业

陕甘宁边区乡村治理取得的成就，与社会保障事业密切相关。边区政府通过一系列社会保障法令，保障工人、妇女及军人等广大社会阶层的生存权益。

在革命年代，革命军人的待遇直接影响着革命进程。毛泽东对革命军人社会地位的关注，来自于一次军人的请愿事件。1938年初，来自延长、延川、宜川等县约200多名残疾军人，要去延安“请愿”并面见毛泽东。毛泽东接见了这些伤病员，提出务必要妥善改善伤病军人的待遇⑧。毛泽东与中共中央组织部副部长李富春研究决定首先从组织上加强统一管理，把陕甘宁边区的5个八路军残疾医院整合为一个总院，并由何长工担任总院院长、王群任政委。何长工将做好的建院方案呈交毛泽东后予以执行，受到伤残军人的支持。

为了保障抗日军人的经济与社会地位，陕甘宁边区政府公布了《政务人员公约》《陕甘宁边区拥军公约》等政策法令，对于退伍退职人员、复员将士等，对边区以内有家可归，但家境贫困、无法维持生活者，由政府介绍回家，当地政府补助其3—5个月粮食，发动群众调剂生产资料；对于边区内外无家可归者，政府划定屯垦区，或设各种手工业作坊，采取集体合作的生产方式，开展生产。

陕甘宁边区政府尤其关注抗日军人家属的地位，通过提高抗属的经济与社会地位，来巩固好抗日军人的抗日决心。边区政府号召人民优待抗属，帮助退伍残废军人成家立业。首先是从物质保障方面加以优待，根据抗属土地、劳动力等条件，政府给予适当代耕、代收帮助，供给足够用的柴水与最低必需的衣物，适当保证抗属生活；在公有土地房屋、场所的器俱物品分给、借用、租赁、售卖与私人时，抗属享受优先承领、承借、承租、承买的权利；公营事业、公共机关雇佣招收员工时，抗属优先参加；抗属子弟入学，优先录取；抗日军人家属在公共卫生机关享受免费治病，无公立卫生机关地区的贫苦抗属有病时，动员群众加以帮助给予医疗。在精神层面安慰军人家属，平时开群众大会、看戏时，请抗属坐在前排，每逢重要节假日，举行访问抗属的活动，这些都受到抗日军人及家属的支持。

陕甘宁边区不断完善社会保险机制，保障人们的生存权和发展权。对年老、疾病、待业以及发生其他生活困难的社会成员，陕甘宁政府给予一定的物质帮助。边区扩大了社会保险的覆盖面，特别是在保护女性健康方面出台了相关政策，有效保障了妇女的权益。

总之，延安时期陕甘宁边区的乡村治理体现了因地制宜、继承与超越、治理多元化等多个特点。边区政府开展的乡村治理，不仅是一项项具体的工作，更是一种凝聚革命传统和传播革命文化的有效途径。中国共产党在改组乡村社会的过程中，实现了乡规民约的革命化，以及基层社会与国家政权的良性互动，建立起一种新的乡村秩序，规范着乡村社会的行为。陕甘宁边区的革命乡村治理，与中华人民共和国成立后开展的互助与合作事业等系列举措具有千丝万缕的连贯性，足见其现实启示之所在。

（作者为中共中央党校（国家行政学院）中共党史部教授、博导）

【注释】

①中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893-1949）》（中册），北京：中央文献出版社，2013年，第540页。

②⑤陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》（第8辑），西安：陕西人民教育出版社，2015年，第223页；第225、227页。

③中国财政科学研究院主编：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》（第九编人民生活），武汉：长江文艺出版社，2016年，第290页。

④陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》（第二编农业卷），西安：陕西人民出版社，1981年，第646页。

⑥⑦《毛泽东选集》（第3卷），北京：人民出版社，1991年，第932页；第1017页。

⑧《何长工传》，北京：中央文献出版社，2000年，第388—389页。