摘 要 本文分析了我国房屋租赁市场存在的主要问题和国外房屋租赁制度及其政策，提出构建符合我国国情的承租人权益法律保护体系。 
　　关键词 承租人权益 优先承租权 租金调控 保护体系 
　　作者简介：曲刚，河北雄安新区中级人民法院审判员;李百超，中央司法警官学院教授。 
　　中图分类号：D923.2                                                        文献标识码：A                        DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.024 
　　由于房屋租赁市场缺乏有效监督等原因，承租人的权益得不到应有的法律保护。在当下复杂多变的复合转型期，加强对承租人的法律保护，兼顾房屋权利人的利益，才能够刺激消费市场需求动力，实现居民安居，有利于构建和谐社会。 
　　一、我国房屋租赁市场存在的主要问题 
　　（一）房地产管理部门缺乏有效的监督和管理 
　　由于房地产企业兴起的年限较短，在租赁市场管理方面缺乏专业的租赁管理企业，还没有形成具有规模优势和市场品牌的服务团队，导致租赁市场出现监管漏洞，大量的出租房屋没有登记，形成隐形租赁市场，从而使整个市场以零售为主，房地产管理部门对租赁市场的准确信息难以把控，这对于承租人而言非常不利。在实际操作中，由于房屋租赁合同登记备案的租赁合同效力不明确，房屋租赁登记制度不具有行政许可的性质和特点，双方在发生纠纷的时候，承租人无凭无据，难以用法律手段对其进行法律救助。 
　　（二）房屋租赁中介机构管理不规范、无序竞争问题显著 
　　租房需求的增长导致中介机构数量的增多，工商、房管、劳动、物价、税务等部门的管理职能交叉，执法依据复合，缺乏有效沟通和协调，由此引发的问题数不胜数。租赁中介机构发布虚假房源误导消费者，“吃中间差价”、乱收费，如“看房费”“清洁费”等现象屡禁不止，中介机构无照经营，出卖、泄露客户信息，相关法律法规滞后，跟不上市场发展的步伐，执行不到位，政府监管不力，行业自身体系不健全等诸多问题层出不穷，承租人依然是最终的受害者。 
　　（三）租赁市场相关政策法规匮乏 
　　房屋租赁涉及人群广泛，引发问题多种多样，而关于房屋租赁的法令法规都集中体现在《城市房地产管理》《城市租赁管理办法》以及《合同法》中，涉及内容单一，关于承租人的法律保护的一般规则有所体现，而特殊规则较为匮乏，影响承租人租房积极性。对于没有房屋预租法律规范而颁发房屋预租许可证这一制度不仅违背了依法行政的法律原则，也反映出房地产管理部门严重缺乏法律法规来规范房屋租赁市场，目前的法律法规远远不能调节现存问题，承租人的权利根本得不到法律政策的保障和支持。 
　　（四）租金涨幅不受市场调控，押金收取抵扣混乱 
　　限购政策的出台一方面减缓了房价居高不下的失控局面，但另一方面却造成了租金猛升的现实情况。租金上涨指数是居民消费价格指数的数倍，已经脱离了市场这只“看不见的手”的控制，随着供求关系的不平衡呈现出地域性和季节性。房主任意毁约，随机涨价的行为在现实中也屡见不鲜。而押金操作的相关过程往往成为房主谋取不法利益的途径，个别中介机构甚至把它视为赖以为生的手段，严重打击了租赁市场的活力。 
　　二、国外房屋租赁制度及其政策分析 
　　居住问题作为生存的根本问题，一直以来在国内外备受关注，各国都在不断完善理论研究和实践经验，可为我国的房屋租赁市场的改善提供借鉴。 
　　（一）房屋租赁的法律法规注重细节 
　　在美国，制定的《统一住宅租赁法》为国家相关法律的出台提供了蓝图，整理典型案例和理论规则的重述，对国家的立法和审判的法律效果都具有积极影响，對住宅出租也具有实践指导作用。在《统一住宅租赁法》中，对租赁关系双方的权利义务规定详细，注重细节，如房屋所有人必须“提供适合的锁与钥匙，提供必要的加热电器，冷热水设备，提供垃圾清理设备，维修的大厅，楼梯和其他公共空间的清洁和安全。”法律法规操作性强，设计人性化，科学合理，大大降低了房屋租赁产生纠纷的可能性。 
　　（二）租金管制措施 
　　在美国哥伦比亚特区还制定了租金管制措施，除豁免管制的住宅外，所有出租的住宅应当在限定期限内在管理房屋租赁的部门登记备案，在备案时应注明提供的相关服务和附属设施收费在内的基本租金。对于无力负担不断飙升的租金的租户，规定租金标准，确定基本租金和租金上限，能够大大缓解生活压力，维护社会稳定。租金管制制度在世界各国均有司法实践，如孟买在1918年就颁布了租金管制立法，足见该制度存在的必要性和普适性。 
　　（三）押金收取制度 
　　在押金收取数额方面，各国都有明确的要求。美国的法规规定押金数额不能超过一个月的租金;澳大利亚在住房租赁法中明确规定，在租赁关系持续期间，只允许收取不超过四周租金总额的保证金。 
　　有关于押金担保范围的规定体现在押金担保的债权范围中，各国的规定大同小异，当承租人没有支付应付租金时，承租人或其客人对租赁房屋造成的损害的情况下，或者当租赁合同终止时，维护房屋干净、整洁需要的清理费，或者租赁合同专门约定，押金用以担保租赁房屋内相关设施、设备的保管、返还等用途，押金才能被房屋所有人扣除。
（四）限制出租人解除合同 
　　在德国，要设立预期的房屋租赁关系，只有在租赁期满后，房屋所有人要使用该房屋，合理的房屋整修或者一些不解除合同将使相关工程无法开展的情况下，或者准备将房屋租给服务提供人居住时才能设立。抗辩租户的租赁权理由不得以房屋的另售来提出。在英国，不管是不是定期租赁或者是不是不定期租赁，没有经过法庭的正式的宣判，不允许单方面地去终止租赁关系。可见各国基本都奉行承租人中心主义，侧重于保护弱者的利益，限制房屋所有人的绝对权。 
　　（五）房屋租赁税收制度 
　　通过房屋租赁获得一定的经济利益，那么就有义务纳税，增加社会财富，实现社会财富合理。征收房屋空置税，提高房屋所有人的持有成本，促使出租人提供房源，可以有效抑制租金上涨，法国、韩国等国家针对房屋空置现象均实行重税制度，在美国甚至还出现过一元别墅。 
　　三、构建符合我国国情的承租人权益法律保护体系 
　　（一）设置优先承租权 
　　对于我国学者关于优先承租权方面的研究并不是十分丰富，法律法规中关于优先承租权的方面并不常见，只有少数地方可以看到相应的规定，如《上海市房屋租赁条例》《深圳经济特区房屋租赁条例》。优先承租权可以合理优化社会资源，稳定社会秩序，增加承租人的城市归属感和社会认同感。本文认为优先承租权实现需同时满足以下条件：房屋租赁合同期满时;房屋的租赁合同必须合法有效，在法律规定的范围内合法无违约的行为，被承租的房屋用途是合法的;不得损害他人的基本的生存权和发展的权利。 
　　（二）健全住房租赁市场建设相关政策法规 
　　目前我国的法律法规中没有住房租赁市场的相应规定，《基本住房法》更加没有出现在相应的基本法中，所以应该加快立法的速度，提高房屋租赁管理制度，增强房屋租赁合同的管制，规范房地产中介机构提供服务范畴、程序和收费尺度，明确租金、押金收取数额和标准，完善房屋租赁税收征收轨制，创设住宅租赁合同终止权限的制度，为房屋租赁管理提供法律框架和制度保障。 
　　（三）规范房地产中介秩序 
　　规范行业内部，扩大中介机构规模，提高行业诚信，可以通过建立信用评级制度，加强中介服务机构自律性。加强外部监管，完善立法，对房屋租赁的合同性质做出解释，规范中介收费标准和名目。 
　　（四）建立租金调控体系，规范押金收取抵扣制度 
　　对于日常生活中的租户想要使自我财产不被侵犯，通过再分配是至关重要的，特别是当这种侵犯阻碍了租户通向第一所住宅的道路的时候。初始租金由市场决定，对于续租租金适当干预，对续租租金的上涨幅度作出限制，填补法律空白，明确出租人违反义务的法律后果，是完善承租人权益保障体系的有效措施。出台专门的法律，对押金收取数额、返还时间、担保范围，扣除程序等作出系统的规定。 
　　（五）限定出租人的合同终止权 
　　关于出租人的合同终止权的限制，我国合同法结合各国的立法案例，除非在出现法律明确规定的事由时才能签订附期限的优先承租权合同，如：出租人收回自己居住或重新建设的;未经出租人同意私自租给第三人的;承租人拖延支付租金超过规定期限的;承租人用房屋从事违背法律规定事项的;承租人违反租赁合同约定事项的;承租人侵害出租人财产或权益，不予赔偿的。出租人若用欺骗手段要求回收房屋，承租人的优先承租权仍然享有。出租人终止合同的事由，承租人出现无法补救的实质性违约行为，应当由法律法规明确规定，防止出租人恶意终止合同，令承租人流落街头。 
　　（六）开征房屋空置税，提高住房租赁税起征点 
　　认定空置房的标准要由法律规定，所有权人对“非空置”负有举证义务。空置房屋的所有权人大部分都资金实力雄厚，因此在制定房屋空置税时要联系实际情况，呈阶梯状征税，达到减少房屋空置率，提高房屋资源配置的目的。住房租赁税是为了通过社会财富的再分配，增加出租人的经济负担，缩小贫富差距。对房屋租赁税也应当呈阶梯状征税，多得多征。征收税款的比例要结合社会发展情况和房屋收益合理征税。 
　　（七）完善房屋租赁管理框架和司法救济途径，加大房屋租赁管理机构管理力度 
　　设立专门房屋租赁管理机构，为了提高工作效率，配备专门工作人员负责协调规划、建设、房产等部门的管理工作，將建立租赁网络信息化管理系统，对房屋租赁实施动态监管，将房屋租赁登记备案作为一项必须履行的行政义务。停止办理房屋预租行政许可，严格依法办事，对房屋租赁的情况及时监督、检查、指导，对于违法租赁行为及时警告，必要时依法处罚。同时，可以赋予承租人监督义务，对出租人违法行为进行监督。注重完善房屋租赁纠纷的司法救济途径，以调解为主，鼓励诉讼、仲裁，及时维护租赁当事人的合法权益。 
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