摘 要 伴随着市场经济的发展，各种弊端逐渐显现出来，行政机关利用自己的行政职权限制市场竞争对经济市场的发展产生极大的阻碍作用。在我国为了避免这种问题，发展和完善我国的公平竞争审查制度成为了时代发展的需求。本文作者通过研读《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》和《公平竞争审查制度实施细则》发现通过这些制度规定，能效地预防政府不当干预市场竞争的行为，能有建立利市场秩序、有利协调产业政策与竞争政策。第二部分则主要针对《意见》和《实施细则》发现其存在的问题如：审查对象存在局限性，审查方式较为保守、审查标准偏形式化、审查流程空白化等缺陷。第三部分则主要针对第二部分提出的问题提出解决建议：扩大审查对象的范围，将全部法律、行政法规和地方性法规及其草案纳入审查范围;完善审查机制，自我审查与外部审查相结合;用实质性审查标准代替形式性审查标准，使操作流程具体化;从政策性审查层级向法律性审查层级过渡。 
　　关键词 公平竞争审查制度 行政职权 审查机制 
　　作者简介：匡亚妮，桂林理工大学公共管理与传媒学院，法律硕士，研究方向：法学，环境法。 
　　中图分类号：D922.29                                                     文献标识码：A                        DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.009 
　　国务院分别于2016年6月14日发布《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》），2017年11月2日发布《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《细则》）。这些制度的建立，表明国家已开始着手建立用以维护市场公平竞争的审查制度。这主要是针对我国目前还存在行政机关利用自己的职权，限制甚至是破坏市场经济中的公平竞争，给我国特色社会主义市场经济带来严重的损害。而建立健全维护市场公平竞争的审查制度可以减少甚至是杜绝这种损害。审查制度的目的是规范行政机关干预市场经济的行为，同时也是时代发展所提出的要求。 
　　一、公平競争审查制度的意义 
　　（一）有利于市场秩序建立 
　　市场经济的快速发展不仅依靠市场主体的积极性，也需要制定相关的制度规范市场主体，建立平稳有序的市场秩序。然而在我国市场经济发展的过程中，不可避免的出现行政机关利用自己的职权排除、限制竞争，破坏市场秩序。因此我国通过建立维护市场公平竞争的审查制度，建立和维护公平的市场秩序，以促进经济的快速发展。公平竞争审查制度的实施，可以有效的防止行政机关利用自己的职权出台限制竞争的政策，同时通过制度对行政机关限制、排除竞争的行为进行纠正，从而确保市场竞争秩序的公平，进一步推动全面深化改革进程。 
　　（二）有利于协调经济政策 
　　国家的社会经济发展需要政府制定经济政策来推动。国家的经济政策既包括竞争政策也包括产业政策，这两个政策对国家经济的发展有不可忽视的作用，两者既有一定的共性，也存在一定的差异性，这也决定了这两种政策必然会存在一定的矛盾。当两种政策产生冲突时，不同的国家会有不同的选择。比如欧盟国家的做法是侧重于通过市场竞争来促进经济发展，在政策选择上优先选择竞争政策。这为我国提供了一定的经验和思路。我国竞争政策目前还处于起步阶段，通过实现公平竞争审查制度的完善，能确保竞争政策的基础性地位，形成以竞争政策为主，产业政策为辅的经济政策格局，实现我国经济政策的协调发展。 
　　（三）将影响市场公平竞争的政府行为被纳入有效治理范围 
　　在《意见》和《细则》发布之前。只有《中华人民共和国反垄断法》对政府经济管理部门滥用职能权力破坏市场公平竞争等方面作了规定，但是它的适用范围比较有限。一般来说，限制、排除竞争的行为就是行政性垄断行为。而我国通常用行政法的思路对行政性垄断行为进行判断，这就使实施行为机关以行为符合程序为由，逃脱法律的追责。这就导致了虽然行政行为是结果限制了竞争，但是行政行为是依据现有法律法规所作出的，就具有合法性。①但是用《中华人民共和国反垄断法》评价标准来衡量，导致排除、限制市场竞争的行为应被认定为不合法。因此，只有调整评判标准对政府行为的正当性进行评判，根据市场机制受损的程度，突破以符合法律程序的限制，坚持实质性审查。但我国目前存在虽然合法但不合理排除、限制竞争的政府行为不在反垄断法规定的范围内，而《意见》则包含了所以在我国社会主义市场经济统一市场中实现公平竞争的阻碍性行为，《细则》细化了审查标准。除此之外，将《中华人民共和国反垄断法》与《国务院公平竞争审查制度》和《公平竞争审查制度实施细则》进行对比，可以发现反垄断法规定的政府经济管理部门通过滥用行政权力，来排除、限制竞争的行为的法律责任较轻，而反垄断执法机关的执法权力较小，而《国务院公平竞争审查制度》和《公平竞争审查制度实施细则》则弥补了这些缺点。 
　　（四）有效预防行政机关排除限制市场竞争的行为 
　　跟大多数的法律一样，反垄断法也具有事后性质。当法律发挥其效力就说明已经发生违法行为。因此为了能够更好地杜绝发生政府经济管理部门通过滥用行政权力来排除、限制竞争的行为的发生，应当做到事前预防，事后解决。事前性预防能够有效地解决政府不正当干预市场竞争的行为。在个案中充分体现出公平竞争审查制度事前预防的优越性。如“广东省教育厅涉嫌行政垄断案”充分证明了公平竞争审查制度的重要性和优越性。《国务院公平竞争审查意见》和《公平竞争审查制度实施细则》明确要求：行政机关在制定规章制度、采取行政措施之前，必须进行自行评价以及公开听证，只有参照《意见》和《实施细则》的规定，没有影响市场经济主体的公平竞争的，才能够出台，并且应该向社会公开。②这一规定则充分证明了公平竞争审查制度具有事前性特征，在不断的完善发展。
二、公平竞争审查制度存在的问题 
　　（一）审查对象的局限性 
　　从《意见》的规定来看，审查的对象只有两类，即行政机关和可能影响到市场公平竞争的规则、制度、政策等。③通过这两种审查对象我们可以了解到其效力等级较低，制定主体较多，数量众多，在现实生活中其影响的效力远不如法律和行政法规，以及由法律授权的、具有公共事务管理职能的组织所制定的法律法规往往是规章和规范性文件等的制定依据，若法律法规的规定中有排除限制竞争的规定，根据我国“下位法”不能与“上位法”相矛盾冲突的立法原则，这两种审查对象也不可避免的存在排除限制竞争的可能。 
　　（二）审查采用方式比较保守化 
　　自我审查是《国务院公平竞争审查意见》规定的公平竞争审查采取的主要方式。虽然《意见》经济管理部门所制定的政策措施以及在开展公平竞争审查的过程中，要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》中要求所规定的实行公开听证制度。④但是自我审查这一方式则阻碍了信息公开的效力。当社会对其制定的政策措施产生疑问时，制定机关通过自我审查的方式不可避免的有利己的嫌疑强行解释自己制定政策措施的正确性，而没有达到公平竞争审查的效果。对此，很多专家指出：目前进行的“内部自我审查”方式，是根据现阶段国情所作的积极选择，但必须严格加强社会监督，发挥制度优势，逐步探索适合中国自身特点的公平竞争审查制度。⑤ 
　　（三）审查实施标准并非周密化 
　　虽然《意见》规定了十八个具体审查实施标准和两个兜底条款，而且《细则》更是对保护市场经济公平竞争进行审查的审查标准进行了细化，形成了五十余条公平竞争审核的二级标准。但是总的来说，无论是《意见》还是《细则》都具有概括性，很难根据其做出正确的审查行为。例如《意见》规定只有通过公平竞争的审查程序，政府才能够将经营特许权授予经营者，否则不行。而《意见》对于特许经营权的公平竞争审查没有具体的概念，也没有规定应当由谁进行，也没有规定符合公平竞争审查的标准。这也就间接表明虽然《意见》列举了实施标准，可是不做实质审查，只用于刑事审查，这就难以避免一些制定部门通过各种方式做出表面符合公平竞争审查，实质依旧是排除限制竞争的行为。 
　　（四）审查操作流程基本空白化 
　　《意见》只是规定制定实施细则，而《细则》对其内容没有具体的操作流程，这一缺陷就会导致许多问题的产生：一是审查主体没有具体的操作流程可以參考，而且这一行为不是由一个机关进行的，这就有可能导致对同一对象不同的审查机关做出不同的决定。二是由于在《意见》中所规定以自我审查方式作为主要的方式，当其他主体对相关部门所制定的经济政策规定有意见时，就对部门自身所制定的政策规定进行自审自查，若结果符合其他主体的要求则没有异议。但同时若结果是文件没有问题，难以避免被其他主体怀疑制定机关有维护自己的利益的嫌疑，而制定机关则难以证明自己的“清白”。三是没有具体的操作流程作参考，审查责任主体要是想维护自己的特定利益只需要将审查流程进行形式化，就可以实现其目的。 
　　三、公平竞争审查制度的完善建议 
　　（一）扩大审查对象的范围，将全部法律、行政法规和地方性法规及其草案纳入审查范围 
　　行政机关利用自己的职权排除限制竞争的行为早就存在，《中华人民共和国反垄断法》也早就生效，也依旧难以杜绝该行为的发生，为了营造公平竞争的环境，国务院发布了《意见》和《的细则》，但是由于我国公平竞争审查制度目前还处于探索时期，因此，将审查对象规定为规章、规范性文件和其他政策措施具有一定的合理性，但是为了避免受上位法的影响，使排除限制竞争行为存在可能性，应当尽快扩大审查对象的范围，使所有的法律、行政法规、地方性法规及其草案都纳入公平竞争审查的范围。而从公平竞争审查的初级阶段直接过渡到成熟阶段不太可能，也就促使了过度阶段存在的可能性。在过渡阶段时期，根据实际情况，对涉及排除限制竞争的法律、行政法规、地方性法规及其草案进行个别审查，若经过审查确实存在影响公平竞争的规定，进行个别改正。 
　　（二）完善审查机制，自我审查与公开听证、外部监督相结 
　　根据《意见》和《细则》可知，我国所建立的公平竞争制度所实行的审查方式以自我审查为主，通过上文的分析，可以了解到自我审查的弊端。但是由于我国该制度还处于发展的初期，自我审查的主体没有明确，因此还不能长时间依靠自我审查，否则还是难以避免排除限制竞争政策的产生，这就需要外部审查机构或者可以说是第三方机构的介入进行独立的外部审查。若独立的外部审查机构对所有的法律法规甚至是草案都进行审查，工作量巨大，造成该部门的负担。因此需要外部审查与自我审查相结合。当审查对象被怀疑存在限制排除竞争的可能性时，应当由法律法规的制定机关首先进行自审自查，将审查结果对外公布，若存在限制排除竞争的规定时，及时进行修正，若自我审查结果是不存在这种可能性，而社会又对该结果不能信服，这时就需要第三方机构的介入，第三方机构应当保持中立性，以公平、公正的态度对待，给出结果和理由，并对外公布。这就对第三方机构产生要求，明确规定第三方机构的独立性，职权，工作人员具有专业知识等。坚持自我审查与外部审查相结合的机制，即能维护制定机关的权威性与专业性，也能减少第三方审查机构的任务负担，促进我国公平竞争审查制度平稳有序的发展。 
　　（三）用实质性审查标准代替形式性审查标准，使操作流程具体化 
　　仔细研读《国务院公平竞争审查意见》和《公平竞争审查制度实施细则》我们可以发现一些文件想要达到限制竞争的效果只要 
　　在形式上符合《意见》和《实施细则》的规定就可以绕过公平竞争审查。因此，必须制定出限制竞争对具有实质效果作用的审查标准。同时，根据实际情况，进行实际调查完善审查标准。制定一套具体的操作流程，使审查机关能够根据具体的流程进行操作，避免被怀疑暗中操作，凭自己的意愿进行审查的弊端。
（四）从政策性文件审查向法律性文件审查层级过渡 
　　当前我国在公平竞争中审查的对象主要是规章、规范性文件和其他政策措施，要想对其进行修改和废止只需要由国务院或者省级人民政府通过文件的形式授权审查机关按照有关程序提出即可，从前文可知审查对象应当包括涉及行政领域的法律法规及其草案，根据《立法法》规定，只有立法机关有权启动对法律法规及其草案的审查专门程序。因此为了保证立法机关接受公平竞争审查就必须赋予公平竞争审查一定的法律地位。这样审查机关才能依法行使职权，使立法机关信服，提高对立法机关的影响力，促使立法机关制定出更加维护公平竞争的法律。 
　　四、结语 
　　随着时代的发展，各国相继通过建立公平竞争审查制度促进国家的发展，中国作为最大的发展中国家，同样也需要建立公平竞争审查制度来。但是我国的公平竞争审查制度刚刚建立，处于发展初期各方面还不完善。因此我们需要给公平竞争审查制度足够的时间来发展和完善自身，不可以“揠苗助长”，只有发挥各个主体的积极作用，采取相应的措施这样才能使公平竞争审查制度完善发展。 
　　注释： 
　　①徐士英.竞争政策视野下行政性垄断行为规制路径新探[J].华东政法大学学报，2015（4）. 
　　②③④国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/14/content_5082066.htm. 
　　⑤徐士英.国家竞争政策体系基本确立的重要标志——有感于公平竞争审查制度的实施[J].中国价格监督与反垄断，2016（7）. 
　　参考文献： 
　　[1]萬静.反行政垄断顶层设计日渐清晰[N].法制日报，2016. 
　　[2]侯璐.我国公平竞争审查机制的构建及其完善[J].价格理论与实践，2016（7）. 
　　[3]王健.我国公平竞争审查制度的特点及优化建设[J].竞争法律与政策评论.2016（1）. 
　　[4]阳城，刘京柱.对行政复议形同虚设问题的调查与分析[J].行政与法，1997（2）. 
　　[5]章志远.我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考[J].现代法学，2005（4）. 
　　[6]张占红.中国法律竞争评估制度的建构[J].法学，2015（4）. 
　　[7]年海石.政府管制理论研究综述[J].国有经济评论，2013（2）. 
　　[8]赵清扬.竞争政府与解除管制[J].公平交易季刊，1999（1）. 
　　[9]王健.政府管制的竞争评估[J].华东政法大学学报，2015（4）. 
　　[10]王先林.经济法学专题研究[M].北京：法律出版社，2013：51-55. 
　　[11]徐士英.竞争政策研究-国际比较与中国选择[M].北京：法律出版社，2013：73-75.
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