周立，中国人民大学农业与农村发展学院教授、博导，国家社科基金专项“乡村振兴战略核心机制研究”首席专家。研究方向为农村可持续发展、农村金融、食物体系。主要著作有《极化的发展》《中国各地区经济发展与金融增长（1978-2000）》《食品安全与一家两制》等。

脱贫攻坚战，我国已经进入最后也是最关键的阶段——解决深度贫困问题。

自1986年国务院成立专门扶贫机构，开始扶贫攻坚计划以来，政策几经调整：先后经历了从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”，从“区域性扶贫”到瞄准贫困县、贫困村、贫困户，“整村推进”。自2013年推动精准扶贫以来，扶贫手段由“大水漫灌”变为“精准滴灌”。依靠易地搬迁扶贫、生态补偿扶贫、教育扶贫、社会保障兜底扶贫等手段，每年减贫人口在1300万人以上，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2017年底的3.1%，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至2017年末的3046万人，累计减少6853万人（据国家统计局对全国31个省区市16万户居民家庭的抽样调查，按现行国家农村贫困标准测算）。扶贫已进入深度贫困的攻坚阶段。深度贫困人口主要集中在生存环境恶劣、基础设施和公共服务缺口大的老、少、边、穷地区。习近平同志在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调：“脱贫攻坚工作进入目前阶段，要重点研究解决深度贫困问题。”对于深度贫困地区和深度贫困人群，国家推出了各类扶持性政策，也动用了大量体制内资源将这些政策付诸实践。2020年实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，已被列入各地的攻坚计划之中。在这段“啃硬骨头”、攻城拔寨的关键时期，不仅需要动员各类外部力量，投入资金、物资等各类要素为贫困群众“输血”，解决人民群众迫切的生产生活之需，增加获得感，更要有针对性地将精准扶贫中的扶志、扶智和扶制相结合，激发贫困群众自我发展的内生动力。只有外部“输血”式扶贫与内部“造血”式脱贫相结合，通过自身“造血”巩固“输血”的成果，才能彻底拔除穷根、消除贫困。[1]笔者认为，要取得持续性脱贫成效，推动深度贫困地区和贫困人群稳定脱贫，需要内生动力（扶志）、自身能力（扶智）和社会环境（扶制）三者的有机结合，以“志智双扶”为基础，以“志智制立体扶贫”为主要手段，走出深度贫困。

“志智双扶”

习近平同志多次强调，扶贫先扶志，扶贫必扶智。党的十九大报告部署：“坚决打赢脱贫攻坚战。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会……坚持精准扶贫、精准脱贫……坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二○二○年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”

扶贫先扶志。扶志就是扶思想、扶观念、扶信心，帮助贫困群众树立脱离贫困、摆脱困境的斗志和勇气。扶贫必扶智。扶智就是扶知识、扶技术、扶思路，帮助和指导贫困群众提升脱贫致富的能力和素质。若是扶贫不扶志，扶贫的目的就难以达到，即使在各方支援下暂时脱贫，也会在失去外部支援时再度返贫。若是扶贫不扶智，贫困群众会知识匮乏、智力不足、身无长物，甚至造成贫困的代际传递。因此，要从根本上摆脱贫困，必须智随志走、志以智强，通过“志智双扶”，激发活力，形成合力，铲除滋生贫穷的土壤。

扶贫先扶志。“政府很忙，干部很累，群众很不满意，效果很不理想。”伴随各种扶贫优惠政策的密集实施、“摘帽”的高压，地方政府很忙很努力，地方干部常常“五加二”“白加黑”，甚至“吃三睡五干十六”地连轴转。即便如此，群众却常常不满意，许多政策效果大打折扣。笔者近些年在青海、云南和内蒙等贫困地区调研时发现，扶贫工作只重视政府这只“看得见的手”、市场这只“看不见的手”，有意无意忽略了当地社会“第三只手”（甚至应该说是“社会机体”）的作用，偏离群众路线，出现了“干部拼命干、群众旁边看、遇事等靠要”的普遍现象。究其原因，除了贫困群众思想的问题，更有帮扶方法的问题。

贫困并不可怕，可怕的是没有脱贫致富的想法和决心，没有脱贫致富的志气。长期的输血式扶贫，以及摆脱贫困的艰难险阻，使得一些极端贫困地区和贫困群众心存“拦路虎”，缺乏对美好生活追求的信心和斗志。比如，笔者刚带队完成晋豫陕三省的调查，在太行山区的一个贫困县，看到一个贫困村支部门口有这样的精准脱贫标语：“真是贫困户，大家都帮脱；想当贫困户，肯定没出路；争当贫困户，永远难致富；抢当贫困户，吓跑儿媳妇；怕当贫困户，小康迈大步；拒当贫困户，荣宗展傲骨。”编写这六句话的村支书告诉笔者，想当、争当、抢当贫困户的现象，在当前对建档立卡贫困户支持力度日益增大的政策条件下，普遍抬头。扶贫若变成扶懒，对于已经脱贫的群众，也会产生不良效应。面对不思进取，以贫困为荣的懒汉，还是要推动精神扶贫，提升贫困人群的精气神，转变其“等靠要”的思想，让他们认识到一味“等靠要”，穷根永远挖不掉。内在改变的驱动力不足，外在的一切帮扶都无济于事。鸡蛋从外部打破，是毁灭，从内部打破，是生命。只有唤醒贫困群众的改变意愿，才能化被动为主动，由被动的政府扶贫转变成主动的群众脱贫。扶贫先扶志，就是要让贫困户知道脱贫还得靠自身，不等不靠，勤劳致富。云南部分农村有这样的脱贫口号：“等人吃饭空米缸，下田流汗谷满仓；扶贫先扶志，治穷先治懒；撸起袖子加油干，打赢脱贫攻坚战。”这样的标语唱在嘴上、刷在墙上，若能落实到群众行动上，就能帮助激发贫困户燃起脱贫致富的斗志，通过思想意识转换，产生摆脱贫困的内生动力。

勤劳致富、勤俭持家是中华民族的传统美德。发扬孝亲敬老的传统美德，可以引导人们自觉承担家庭责任、树立良好家风，强化家庭成员赡养、扶养老年人的责任意识，促进家庭老少和顺。扶贫先扶志，就是要鼓励劳动、鼓励就业、鼓励靠自己的努力养活家庭，服务社会，贡献国家。因此，需要改变简单给钱、给物、给牛羊的做法，更多采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制，不大包大揽，不包办代替，教育和引导广大群众用自己的辛勤劳动实现脱贫致富。

扶贫必扶智。“扶贫必扶智，治穷先治愚。”能力贫困，是极端贫困人群普遍面临的现实障碍。贫困群众大多数文化素质偏低，基本的读书识字、填表算账都困难，脱贫能力普遍欠缺。面对能力贫困这一脱贫攻坚的突出矛盾方面，需要“授人以鱼，不如授人以渔”的制度安排。一方面扶志，使其从思想上有摆脱贫困的愿望，另一方面扶智，使其具有摆脱贫困的能力。外部帮扶是条件，贫困群众的赋权赋能才是关键。物质帮扶只脱一时之贫，智力帮扶可脱一世之贫。

近年来，对贫困的认识已经从单一的收入贫困，发展到包括能力贫困、环境限制、权利剥夺、文化差异等维度在内的多维贫困。精准识别深度贫困的基本原则有两个：一是瞄准贫困要从能力贫困入手；二是分析贫困要突破静态的截面研究思路，以动态的思路和方法区分暂时贫困和长期贫困，关注贫困人口在不同时期贫困状态的变化过程。按照这两个原则，可以界定深度贫困的基本特征是“贫困程度深且长期陷于贫困状态”。[2]“贫困程度深”指的不仅是物质匮乏，而且指深度贫困人口在投资理财意识、教育机会、饮水卫生及健康、社会资本、社会排斥等能力指标上均落后于平均水平。“长期陷于贫困状态”指的是无力摆脱目前的匮乏处境，或者是即使暂时脱离了贫困状态也很容易返贫，同时由于生活方式、行为规范、价值观念体系等“亚文化”的影响，贫困人群的后代极易陷于贫困，表现出明显的代际传递特征。

在外部政策支持力度如此之大的前提下，深度贫困人口依然存在，其原因有如下四个依次递进的层次。（1）没有劳动能力，导致“无业可扶、无力脱贫”，如因病致贫。（2）有劳动能力但没有脱贫意愿，或者有脱贫意愿但缺乏脱贫的勇气和行动，如在穷窝里以“穷开心”“知足常乐”等思想自我安慰。（3）有劳动能力，有脱贫愿望，但缺乏谋生技能，这属于能力制约型贫困。贫困人群由于受教育程度低，缺乏知识更新和获取的能力，或者没有接受相应的职业技能培训，缺乏专门知识、没有专有性人力资本，无法在竞争性的经济活动中获取收益。（4）有劳动能力、意愿和技能，但深受环境条件制约，这属于资源匮乏型贫困。由于生活在自然条件恶劣、环境资源匮乏的地区，形成了从属于连片贫困区、贫困县和贫困村的大规模贫困人群。

如上，第一类贫困需要救济，第二类贫困需要扶志，第三类贫困需要扶智，第四类贫困需要在前述三个基础上，进一步扶制。在实际工作中，致贫原因往往是多元和复合的，深度贫困人群可能既没有脱离贫困的想法和勇气，也缺乏脱离贫困的技能和手段，同时又受制于环境封闭、资源匮乏、信息闭塞等外部因素。这些因素相互影响、相互制约、相互强化，导致贫困人群缺失达到最低生活水准的能力，处于诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森所说的可行能力的匮乏困境。[3]只有通过智力扶贫，帮助扶贫对象提升能力，才能让他们助人自助，渡人自渡，走出能力贫困，扶贫才能形成长效机制，使得贫困人口能够利用一切可能的条件，实现可持续发展和永久脱贫。

志智双扶的有效结合。习近平同志2017年6月在山西太原主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会时，做出如下重要讲话：“我常讲，扶贫要同扶智、扶志结合起来。智和志就是内力、内因。我在福建宁德工作时就讲‘弱鸟先飞’，就是说贫困地区、贫困群众首先要有‘飞’的意识和‘先飞’的行动。没有内在动力，仅靠外部帮扶，帮扶再多，你不愿意‘飞’，也不能从根本上解决问题。现在，一些地方出现干部作用发挥有余、群众作用发挥不足现象，‘干部干、群众看’‘干部着急、群众不急’。一些贫困群众‘等、靠、要’思想严重，‘靠着墙根晒太阳、等着别人送小康’。”

可见，需要“志智双扶”的有效结合，来加大内生动力培育力度。需要激励群众立志气，教育群众卖力气，帮助群众强底气，调动贫困群众的积极性、主动性、创造性。需要培育贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，激发脱贫致富的内在活力，提高自我发展能力。给钱给物，能解一时之困；扶心扶志，扶能扶智，才能治懒治愚，拔掉穷根。越是在攻坚克难阶段，越要发挥“志智双扶”的关键作用。

“志智制立体扶贫”

在“志智双扶”基础上，针对深度贫困地区和人群进行“志智制立体扶贫”，十分必要。应该说，思想上“扶志”，能力上“扶智”，在政策和实践上已经达成共识，并在脱贫攻坚的使用上首战告捷。但“制度性贫困”等致贫原因，还需要更深层的对症施治。

制度性贫困。从宏观层面讲，社会制度决定了生产生活资源在不同地区、不同区域、不同群体和个人之间的不平等分配，从而导致了特定地区、区域、群体或个人处于贫困状态。例如，二元经济、二元社会等城乡二元现象，就是宏观层面制度性贫困的标志。从微观层面讲，一些不能因地制宜、因时而异的制度或政策，带给贫困地区和人群更为不良的制度性安排，“好心办了坏事”，使其更加落入贫困陷阱。笔者曾经在内蒙古牧区做过调查，受定居、分畜、分草场、强制性休牧、禁牧等一系列政策变迁以及外部市场竞争的影响和冲击，牧民贫困率大幅度上升。据一些学者的研究以及牧民的亲身感受，上中下等收入牧户的比例，已经由20世纪80年代初的“3∶4∶3”，变成了目前的“3∶3∶4”。贫困率的大量上升，与种种制度性安排直接相关，以致于学者们倾向于“制度性贫困”的解释。[4]笔者对青海三江源地区的调研结果也表明：三江源保护过程中，将牧民、牲畜、草场、降雨量等社会和自然要素，当作了生态环境的外生因素，制定实施了不适宜的项目与政策。本来，牧民、牲畜、草场、雨水、野生动物等，都是三江源地区生态环境不可分割的一部分。但围封转移、生态移民、以草定畜和休牧禁牧等措施，将牧民和牲畜从草原生态系统中割裂出来，当作了草场破坏者、生态环境破坏者，而非建设者和保护者。人工增雨、毒杀鼠兔等措施，表面看促进了降雨量增加，延缓了草场退化，但实际上破坏了自然循环体系，甚至带来不少恶劣影响。[5]

实际上，仅就扶贫制度本身而言，就存在一些制度性漏洞，使得一些干部以权谋私，虚报套取补贴，优亲厚友，雁过拔毛。为了揪出和惩治这批“蛀虫”，扶贫制度本身就要完善，就要“扶制”。王岐山同志2017年在主持湖南巡视工作时强调：“全面从严治党、净化政治生态，在基层都要体现在具体工作上。巡察要聚焦再聚焦，突出扶贫攻坚这个重点，发现和惩治群众身边的‘微腐败’，不断增强群众的获得感。”为此，要完善制度建设，明确责任，签订军令状，规范基层干部权力的使用，进一步扎牢制度“笼子”，减少小官巨贪现象的发生。要强化群众监督，进一步公开透明，把工作、成绩、困难和问题都摆在阳光下，使“微腐败”现象无处藏身。

对于深度贫困地区而言，扶制，要更多地找到资源无法变为资产等深层制度性原因，并与扶志、扶智相结合，唯有如此，才能提高扶贫的可持续性，达到稳定脱贫的效果。

深度贫困地区的资源性制度贫困。在前文所述的四个层次依次递进的深度贫困原因中，第四个层次的原因，决定了当前要对深度贫困地区进行集中连片扶贫开发。通过扶志和扶智，让他们有劳动意愿、能力和技能，但环境资源条件的制约，仍需要解除。深度贫困地区多陷入资源匮乏型贫困。由于生活在自然条件恶劣、环境资源匮乏的地区，形成了从属于连片贫困区、贫困县和贫困村的大规模贫困人群。2014年底，仍有14个集中连片特困地区、12.8万个贫困村、7017万贫困人口，贫困人口超过500万的有贵州、云南、河南、广西、湖南、四川六个省区，很多贫困地区属于历史极贫地区。从2015年到2020年要对这7017万人实现“一个都不能少、一个都不能掉队”的脱贫，意味着每年减贫1170万人。经过不断努力，2017年底还剩下的3046万深度贫困人口，大多数生活在11个占国土面积15%的深度贫困地区（11个集中连片特困地区由国务院扶贫办2011年划定，若加上之前已经实施特殊政策的西藏、新疆南疆四地州、甘青川滇四省藏区，还是14个，在全国所占的面积比例将更大）。这些深度贫困地区生态环境脆弱、地理位置偏僻、基础设施薄弱、资源禀赋不足，导致要素流动困难，生产风险大；而封闭的环境又导致这个群体普遍缺乏市场意识和风险意识，远离现代文明，环境适应性差；使用移民搬迁扶贫等手段，反而会加剧贫困。一般性的产业扶贫手段虽然能保证一部分资源的资本化利用，但无论在生产还是分配环节，贫困人群常常被排斥在利益链之外，很难有效参与。

扶贫应扶制。扶贫攻坚进入深水区，越往后脱贫成本越高、难度越大。从结构上看，深度贫困地区大多是自然条件差、经济基础弱、贫困程度深，是越来越难啃的硬骨头。在群体分布上，主要是残疾人、孤寡老人、长期患病者等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口，以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众。在脱贫目标上，实现不愁吃、不愁穿“两不愁”相对容易，通过一些救济手段就能达到，而实现保障义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”难度较大，需要制度扶贫等综合性手段。

深度贫困地区由大到小，有如下三类：一是连片的深度贫困地区，如西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等地区，生存环境恶劣，致贫原因复杂，基础设施和公共服务缺口大，贫困发生率普遍在20％左右；二是深度贫困县，据国务院扶贫办对全国最困难的20％的贫困县所做的分析，贫困发生率平均在23％，县均贫困人口近3万人，分布在14个省区；三是贫困村，全国12.8万个建档立卡贫困村，居住着60％的贫困人口，基础设施和公共服务严重滞后，村两委班子能力普遍不强，四分之三的村无合作经济组织，三分之二的村无集体经济，无人管事、无人干事、无钱办事现象突出。

在资源短缺、无力脱贫的地区，必须探索制度性贫困的解决之道。办法至少有如下两个。首先是进行发展权赎买。更新资源资本化的既定思维，将资源保有和维护者纳入转移支付的保障体系，对不开发地区进行发展权赎买，使深度贫困地区脆弱的生态环境能够不开发或低度开发，保住一片青山绿水。其次是推动社会分红。按照诺奖得主詹姆斯·米德的理论，社会分红是公民经济权利的重要来源，公共资源的所有者是公民。公共资源作为投资所获得的利润应该50%作为积累基金，50%作为红利分给公民。随着积累基金的增加，公民分得的红利也逐渐增加。此法兼顾公平与效率，对“一方水土养不了一方人”的深度贫困地区，更为适用。在具体做法上，结合农林产业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、科技扶贫，推动以就地就近就业为主的转移就业脱贫，让有劳动能力和就业意愿的贫困人口实现转移就业。同时，提供更多生态公益岗位，通过购买服务、专项补助等方式，在贫困县中选择一批能胜任岗位要求的建档立卡贫困人口，为其提供生态护林员、草管员、护渔员、护堤员等岗位。在贫困县域内的553处国家森林公园、湿地公园和国家级自然保护区，优先安排有劳动能力的建档立卡贫困人口从事森林管护、防火和服务。

贫困既是绝对的，也是相对的。当我国2020年消除绝对贫困后，在舒缓相对贫困上，还不断有路要走，有事要做。我们要探索“志智制立体扶贫”模式，使贫困人口的内生动力、自身能力和社会环境有效结合，从而走出一条有中国特色、有世界影响的减贫之路。

（本文系国家社科基金专项“乡村振兴战略核心机制研究”和中国人民大学亚洲研究中心项目“乡村振兴战略的中韩比较研究”的阶段性成果，项目编号分别为18VSJ021、18YYA07）