【摘要】“吃空饷”现象的根源在于特权思想。因此，特权治理非常关键。加快建设特权治理有效机制，要“治心”为上，积极宣传和践行社会主义核心价值观；要“治权”为本，健全内部信息公开、财务控制、法人治理和民主监督制度，完善上级单位督导巡视与激励机制，形成协同治理合力，防止权力异化为特权。

【关键词】“吃空饷”   特权  治理    【中图分类号】D602    【文献标识码】A

“吃空饷”的本质是侵占公共资源，它损害了政府机关事业单位和国有企业的公众形象，败坏了公平正义、诚信法治等社会风气，助长了不劳而获、损公肥私等社会恶习，因而与善治良序、公正法治的社会建设目标是背道而驰的。“吃空饷”现象屡禁不止的重要根源，在于特权思想根深蒂固、特权行为未能得到有效遏制，因此，特权治理非常关键。

“吃空饷”现象危害广泛而又深远

明朝有冒领军队“饷银”的“吃空饷”典故，民国有虚报一头驴为英语老师的“吃空饷”故事。事实上，“吃空饷”不仅由来已久，而且如今还花样百出。除了有大权独揽“明着吃”的形式之外，还有以权谋私“躺着吃”，退居二线“隐身吃”，借口百出“偷着吃”，不明不白“长期吃”，等等。正因为如此，国家整治行动从未中断，2018年各地各单位开展了自查自纠、集中清理行动。尽管如此，“吃空饷”仍然屡禁不止，一些地方和单位不时会曝出典型事件。如2018年9月，陕西省榆林市纪委通报了素有陕北“最牛记者”之称的白延林，长期以清涧县高杰村镇政府干部身份“吃空饷”情况。

尽管“吃空饷”现象花样百出、形式多变，但其本质都是侵占公共资源，属于违规违法甚至犯罪行为。在政府机关事业单位，侵占的是公共财政资金；在国有企业、国有控股企业，侵占的则是国有资产、股东权益。因此，“吃空饷”不仅性质上相当恶劣，而且影响和危害广泛而又深远。前者损害的是政府机关事业单位及公职人员形象，后者则会给社会造成国有（控股）企业内部管理混乱、人员玩忽职守、侵吞国有资产等不良印象。事实上，无论发生在什么单位，“吃空饷”现象在客观上都会助长不劳而获、损公肥私等社会恶习，败坏公平正义、诚信法治等良好社会风气。鉴于此，进入新时代的中国必须对“吃空饷”这种违规违法甚至犯罪行为进行彻底治理，使之无处遁形。只有这样，才能更好地满足人民群众在公平、正义、民主、法治等方面日益增长的美好生活需要，让人民真正过上高质量的精神文明生活。

特权治理不力是“吃空饷”屡禁不绝的重要根源

造成“吃空饷”现象屡禁不绝的原因，无疑是多层次、多方面的。在个人层面，自利人不仅是现实中绝大多数人的共性特征，也是现代经济学的基本人性假设。而在道德情操等方面对自己要求不高、自律不严，自利就会演变成自私甚至唯利是图，更何况还存在监督不到位的情形。在单位层面，规章制度不健全不完善，委托—代理链条太长，有效的激励约束机制尚未形成，民主监督、权力制衡形同虚设现象比比皆是，这都为自私人“吃空饷”提供了可能。在社会层面，法律法规不完善，贯彻执行不到位，法治社会建设任重道远，同时封建社会残留的、外域国家流入的与现代文明社会不相适应的一些落后思想仍然在不少人心中根深蒂固，既挥之不去，又心向往之，其中比较典型的就是与现代民主、文明、自由、公正、法治、诚信等社会主义核心价值观相背离的特权思想。甚至在某种程度上可以说，特权治理不力是当下包括“吃空饷”现象在内的诸多社会顽疾尚存的重要根源之一。“吃空饷”的人，要么是自己本身尚有特权，要么是拥有特权的人在其背后“罩”着他（她），否则，他（她）不仅根本无缘于“饷”，而且也难逃领“饷”过程需要经过的若干环节及工作人员的监督与制约。

顾名思义，特权就是凌驾于公共规则之上、能够逃脱民主监督与有效制约的特殊权力。从历史经验看，在一定范围内拥有特权，往往就有了飞扬跋扈、恣意妄为的社会资本。相当长时间的封建社会，拥有特权的帝王将相、奸佞小人的任性乱为形象给许多人烙下了非常深刻的印记。新中国成立后实行的计划经济体制，不仅造就了大大小小的特权人物，而且至今还在影响着不少人的思维习惯与行为方式，使得他们“喜特权”“重关系”，民主、法治、公正等现代文明思想尚未深入到他们的心底，而这些现代文明思想恰恰是市场经济健康有序发展的基石，因而，从这个意义上而言，中国特色社会主义市场经济体制尚在建设完善之中。“吃空饷”现象屡禁不绝的重要根源即在于相当多的人仍然崇尚特权，在单位里或明或暗地构建特权体制、灌输特权思想、组建特权团体、创设特权利益，近些年从中央到地方查处的绝大多数曾经在一定范围内权高位重的“人物”皆是如此。正是有了特权人物，才有了“吃空饷”的前提条件与可能，而特权团体与组织内形成的官官相护甚至狼狈为奸的关系网络，则是“吃空饷”得以实现的不可或缺的支撑与保障。因此，能够逃脱规章制度有效制约和民主监督的特权是包括“吃空饷”在内的诸多违纪违规违法行为的温床，治理“吃空饷”现象必须从源头上遏制崇尚特权的思想温床和各级单位内容易滋生特权的组织温床。

根治“吃空饷”，重在构建特权治理的有效机制

特权不只是容易滋生“吃空饷”等违规违法甚至犯罪现象，还会带来更大更加深远的影响与危害。苏联由于国家内部形成了庞大的特权阶层，导致政府与人民离心离德，最终走上了分裂解体的不归之路。特权大行其道，必然会使社会公平正义尽失，必然会失信于民，最终必然会走上亡国之路。正因为如此，党的十九大报告强调，“坚决反对特权思想和特权现象”。新时代治理特权，重在形成根治的有效机制。

鉴于不少人心底里的封建特权思想还根深蒂固，因此，新时代治理特权，首先是“治心”为上，特别是要积极宣传并倡导自由、民主、平等、公正、法治、敬业、诚信等社会主义核心价值观，让这些现代文明思想能够真正深入于心并有效地践于行。实际上，这也是新时代全面深化改革的重要内容——思想解放，没有思想大解放，改革是很难推进下去的。更何况，特权思想，还颠倒了公私、混淆了是非、模糊了义利，更失去了全心全意为人民服务的本色与初心。坚持以人民为中心的发展思想，树立“权为民所赋、权为民所用”的科学权力观，始终心系人民、敬畏法纪，方能心有所戒、行有所止。坚守“权力姓公不姓私”，保持一切为了人民的赤子之心，各级领导干部才会走好为民从政之路，并把手中权力切实用来为党分忧、为国干事、为民谋利，而不是为己捞福利、“吃空饷”。

其次是“治权”为本，也就是习近平总书记所讲的，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。缺乏民主监督和有效制约，权力就可能胆大任性、肆意妄为。“阳光是最好的防腐剂”，因此，必须让权力在民主监督的阳光下科学运行，只有织密监督之网，权力才会难以“特殊”、无法任性。为此，必须用好“信息公开”这一有力利器，完善各级各类信息公开制度。同时，各单位要加强内部财务控制制度、法人治理结构和民主监督与制约机制建设，上级单位则应强化督导巡视，并通过激励机制建设，充分调动并有效发挥法律监督、舆论监督和群众监督等各种力量的监督作用，实现多管齐下、协同治理，进而保证权力不被异化为特权，从而根治“吃空饷”等违规违法甚至犯罪行为。

（作者为南京大学政府管理学院教授）

【参考文献】

①田立夫等：《反腐败必须反对特权思想、特权现象》，《人民日报》，2013年5月27日。

②辛识平：《切除特权现象这个毒瘤》，新华网，2018年1月12日。