【摘要】农村普惠金融对于农村经济发展和精准扶贫具有重要的支撑作用。长期以来，我国农村普惠金融立法体系的理念、原则及制度体系等方面还不够健全和完善，影响了农村普惠金融的实践效果。因此，我们应该从农村普惠金融的立法理念、立法原则、法律体系和基本制度等方面来进行完善，为其发展创新提供立法支持。

【关键词】农村普惠金融 立法理念 立法原则 立法支持

【中图分类号】F832 【文献标识码】A

普惠金融（Inclusive finance）这一概念是联合国在2005年提出的，指以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。长期以来，我国金融体系对农村地区覆盖力不足，加大了农民和农村小微企业的融资难度。因此，在全面建设小康社会的今天，我们要正确认识农村普惠金融法律体系存在的问题，不断完善农村普惠金融法律体系，进而为农村普惠金融的发展提供更多的支持。

我国农村普惠金融法律体系存在的问题

农村普惠金融立法理念较为滞后。在全面推进小康社会建设以及实施精准扶贫战略的今天，农村普惠金融体系建设的重点是农村金融法制的发展，其重点应该放在如何以最小的金融成本来确保农村弱势群体获得更多的金融服务和金融支持。农村普惠金融中的公平、扶弱、灵活、创新等理念应该成为农村金融法制建设的基本价值原则。但从现实看，如今我国农村金融法制建设过于强调其在促进经济发展中的稳定性功能，而包容、扶弱、灵活等理念明显不足，无法使农民、农村小微企业获得更多的金融服务，因此也就无法为农村普惠金融法律体系的发展提供更多的支持。

农村普惠金融法律原则较为僵化。众所周知，发展农村普惠金融的目的是为了使受益者能够以可以负担的成本来获得相应的金融支持。农村普惠金融的重点应该是为农民、农村小微企业提供融资等方面的服务，但是当前我国农村金融法律体系主要侧重于金融安全、金融效益、金融稳定、有效监管等原则，过度强调政府干预的作用，进而使得我国农村金融法律体系建设滞后，制度创新力度不够。

农村普惠金融法律体系不够完整。农村普惠金融是农村金融的基础部分，也是一项系统工程。尽管我国制定了促进农村普惠金融发展的相关法律规范，但这些法律规范并没有从农村普惠金融的实际出发，导致了农村普惠金融法律体系不够完整。首先，我国至今尚未制定出农村普惠金融发展的基本法律，进而使得农村金融立法体系较为混乱，各类重复性规范较为突出，引发了农村金融法律的冲突。其次，当前农村普惠金融的相关法规主要是依靠银监会、人民银行、保监会等部门的规章来进行规制。这些部门规章往往带有临时性、指导性色彩，不仅约束力和权威性不强，而且导致了执法中的不力。再次，农村普惠金融的专项立法不健全。农村普惠金融不仅包括合作金融、小额信贷、民间金融等，还包括农业保险、农村信托等制度，对于这些专业领域，我国没有专门的立法予以规范。最后，我国至今尚未制定农村信用体系建设、农村财产抵押制度创新等方面的立法，这在一定程度上弱化了农村普惠金融的实施效果。

农村普惠金融法律制度不够健全。客观而言，在过去的几十年内，我国就农村新型金融机构发展和创新、农村不同金融类型的差异化监管、农村金融服务“三农”的模式等方面制定了大量的制度规范，在这些领域制度体系较为完善，但是这些制度无法保障农村普惠金融的创新与发展。具体而言：第一，农村普惠金融的规划、准入标准、信息披露等金融监管制度基本上是缺位的，导致了农村普惠金融发展的无序和高风险，也为某些非法集资者提供了可乘之机。第二，对于农村弱势群体的金融权利不够关注，使得农村普惠金融的普惠性效果大打折扣。第三，对政府部门、一般的涉农金融机构在农村普惠金融发展方面的义务、责任规范不够全面，进而使得部分涉农机构不愿意也没有动力来参与农村普惠金融的发展。

明确农村普惠金融的立法理念和立法原则

在农村普惠金融的立法理念方面，要按照包容、扶弱的理念来构建农村金融普惠立法体系，不断扩大农村普惠金融服务的覆盖范围，保护农村弱势群体的利益，保障他们的金融权利。将金融公平作为农村普惠金融的发展目标，通过制度体系的不断完善，将金融公平理念与金融安全、金融稳定等原则进行结合，促进金融改革成果在农民中分享。将协调、创新等理念贯穿到农村普惠金融立法体系，通过互联网、大数据、云计算等现代信息技术来为农村弱势群体提供创新性的金融服务，协调农村各类主体的金融利益，不断优化农村普惠金融的扶贫助弱效应。

就农村普惠金融的立法原则而言，一是市场主导原则。在金融领域，市场主导和政府干预是两大基本原则。在农村普惠金融领域，应该正确处理这两者的关系，必须明确市场主导为核心，即农村普惠金融立法必须是建立在农村普惠金融的市场化运作基础之上，充分发挥市场的调节功能。在这个过程中，政府监管是必要的，但必须明确政府的权力边界。二是金融公平原则。金融公平是农村普惠金融的最终追求，在坚持金融安全和稳定的基础上，通过制度体系调整来提升农村金融资源和服务的普惠性，确保弱势群体能够得到合理的金融服务。三是公众参与原则。农村普惠金融无疑是一项准公共服务，具有明显的正外部性。在这个过程中，要提升农村普惠金融的惠及力，仅仅依靠政府和金融机构的资金是极为有限的，必须要加大公众参与力度，提升金融服务的民主性，在控制金融风险的基础上扩大资金来源。

完善农村普惠金融的法律体系和基本制度

要完善农村普惠金融的法律体系。具体而言：第一，出台农村普惠金融基本法律，将农村商业金融、政策金融、合作金融和民间金融等内容纳入其中，明确政府、金融机构、农民等不同参与主体的权利义务关系。第二，完善农村商业金融立法，明确各类商业银行、商业保险机构在农村普惠金融体系中的作用，将村镇银行、小额信贷企业、农村商业银行等制度体系纳入其中，构建一个统一性的农村商业金融立法。第三，完善农村政策金融立法，应该积极整合农业信贷、农业保险等方面的法律法规，明确农村政策性金融的目标、任务和范围，提升其在农村普惠金融体系中的地位。第四，完善农村合作金融立法，必须要回归到合作金融的本义上，通过完善内部治理体系和激励措施，将农村合作金融打造成为农村普惠金融的主干部分。第五，规范民间金融立法，民间金融包括民间借贷、合会、集资等金融形式，要赋予其合法地位，引导其在阳光下发展。

要完善农村普惠金融的基本制度。具体而言：第一，构建农村普惠金融的管控制度。完善评价制度，明确其评价主体及职责，及时公布评价结果；发展促进制度，明确农村金融机构的组织形式、市场准入机制；服务创新制度，构建合理的价格、成本机制；建设风险控制制度，各级政府要做好风险评估和预警，对各种不良金融行为及时予以纠正。第二，构建农村弱势群体的金融保护制度。明确农民的金融权利，特别是要确立农民的信贷优惠权、保险豁免权、金融服务评价权等基本权利；明确农民在特殊情况下的单方强制缔约权；明确农村普惠金融的服务标准，实施农村弱势群体、贫困群体的费用减免制度。第三，构建农村普惠金融的保障制度。明确农村普惠金融的法律责任制度和农村普惠金融服务中各个主体的法律责任，规范他们的服务行为；构建农村普惠金融的纠纷解决制度，进一步明确其纠纷解决的主体、机制、程序以及结果等，进而减少纠纷的发生；强化监管和监督制度，明确人民银行的监管主体地位，强化银保监会、证监会等部门监管职能，进而不断规范农村普惠金融的发展秩序。

（作者为上海社会科学院博士研究生）

【参考文献】

①谭正航：《我国农村普惠金融发展法律保障体系的构建》，《求实》，2018年第2期。

②周维德：《我国农村民间金融的法律审视与完善之思考》，《农村金融研究》，2011年第10期。