摘 要 近年来，我国辅警、社保队员等警务辅助人员配合民警执法活动的情况越来越多，同时警务辅助人员在执法现场受到犯罪嫌疑人人身侵害的情况也时有发生。但警务辅助人员受公安机关指派、在民警带领下执勤或者执行相关任务，是否属于执行公务，能否成为妨害公务罪的被侵害对象，在司法实务中一直存在争议。本文从立法本意、辅助人员身份的界定、国外关于妨害警务辅助人员等多个方面进行分析。
关键词 妨害公务 警务辅助人员 执法行为
作者简介：陈珏亮，上海市宝山区人民检察院检察官助理。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.024
一、问题的提出
关于警务辅助人员受公安机关指派、在人民警察带领下执勤或者执行相关任务时，是否属于执行公务，能否成为妨害公务罪的被侵害对象，在司法实务中一直存在争议。
让我们先来看几个案例：
案例一：2018年某月，执勤民警及交管人员孔某对违反交通法规的犯罪嫌疑人彭某进行执法。期间，彭某为逃避处罚以拳击的方式将交管人员孔某殴打致轻微伤，后公安机关对犯罪嫌疑人彭某以涉嫌妨害公务罪向检察机关提请逮捕，后检察机关做出存疑不逮捕的决定。
案例二：2017年某月，民警许某接到110指令后带领四名社保队员对犯罪嫌疑人马某等人与他人酒后互殴行为进行执法。犯罪嫌疑人马某抗拒执法并殴打四名社保队员，致其分别构成轻伤、轻微伤等。后检察机关以犯罪嫌疑人马某涉嫌寻衅滋事罪对其批准逮捕并提起公诉。
案例三：2016年某月，协警刘某在协助民警维护机场候机楼出发层交通秩序时，遇犯罪嫌疑人陈某驾驶车辆非法载客，刘某催促陈某离开时遭陈某驾车拖行受伤，经鉴定构成轻伤。法院一审以陈某犯故意伤害罪定罪判刑，检察院提起抗诉，二审法院以陈某犯妨害公务罪改判。
经比较，上述三起案例的相似之处在于，都是警务辅助人员在配合、协助民警执行公务过程中，遭抗拒执法。由于伤势程度不同、案件定性不同，案件的处理结果也大相径庭。而其中的争议焦点，就在于警务辅助人员身份认定上。
案例一、案例二的观点均认为，交管人员、社保队员等警务辅助人员不具备国家机关工作人员身份，不能成为妨害公务罪的被侵害对象。应当视其伤势程度不同，作寻衅滋事罪、故意伤害罪的出入罪处理。
案例三中一审法院的观点同上，二审法院则持不同观点，认为刑法意义上的国家机关工作人员应当从“公务”实质意义角度予以解释，协警作为警务辅助人员，虽然不是在编民警，但是在民警的带领下，可以协助维护道路交通秩序，劝阻纠正交通违法行为，这些行为均系履行社会公共管理职责，具有公务属性。对于协警刘某应认定为国家机关工作人员。
二、探究妨害公务罪之立法本意
我国《刑法》第二百七十七条对妨害公务罪的构成要件做出规定，妨害公务罪的被侵害对象包括国家机关工作人员、人大代表、红十字会工作人员、以及执行国家安全工作任务的人员。其中，民警属于国家机关工作人员的范畴，对民警执法行为予以特别保护。
同时，我国《刑法》第九十三条对于国家工作人员的范畴作出规定，其中国有企、事业单位、人民团体中从事公务的人员和部分委派性质人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。由此可见，对于准国家工作人员的认定，是以其依照法律从事公务的“公务说”为依据，而非仅依据其身份。类似的“公务论”还可见于全国人大常委2002年《关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》。
除刑法条文外，在司法实践过程中，两高以司法解释、批复等形式对妨害公务罪的侵害对象作出扩充规定，其中最值得注意的是2000年4月最高检《关于以暴力、威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复》。该批复将妨害公务罪的被侵害对象扩展到了“国家机关中受委托从事行政执法活动的事业编制人员”。通过两高司法解释的形式被纳入妨害公务罪的被侵害对象的还包括依法查处盗抢机动车的司法工作人员、依法行使盐业管理职务的执法人员、矿山安全生产监督管理的人员、烟草专卖执法人员、草原监督检查人员等。由此可见，妨害公务罪的被侵害对象并非单一的“唯身份论”，两高在司法实践过程中表现出的态度更倾向于“公务论”。
三、关于警务辅助人员身份的界定
近年来，我国刑事案件数量急剧上升，但与此相对应的是各地警力资源分配不均、正规警力不足，导致基层公安在执法过程中往往受到各种制约，执法活动难以顺畅开展。为弥补警力不足，警务辅助人员随之诞生，越来越多的聘用制、派遣制等非正式在编警务人员出现在执法现场，配合民警开展执法活动。然而，对于警务辅助人员的法律地位、执法权限等，迟迟没有通过法律形式予以明确，导致警务辅助人员管理制度的缺失。
为解决这一问题，2016年11月，国务院办公厅正式出台《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称《意见》），意味着我国警务辅助人员管理制度改革终于落地。《意见》第一条认可警务辅助人员在协助民警维护社会治安、打击违法犯罪、开展行政管理和服务人民群众等方面的积极作用，肯定其法律地位。同时，《意见》第四条也明确，警务辅助人员不具备执法主体资格，不能直接参与公安执法工作，应当在公安民警的指挥和监督下开展辅助性工作，其依法履职行为受法律保护，有关单位和个人应当予以配合，相关法律后果由公安机关承担。《意见》第九条、第十条对于可配备警务辅助人员的执法范围予以明确，涵盖了治安巡逻、交通管理、制止犯罪、保护公共财产和人民财产安全等等。
由此可見，警务辅助人员不具备独立执法权，只能在公安民警的指挥和监督下开展辅助性工作。其与公安机关的关系，可视为一种代理关系，在权限范围内，警务辅助人员依法开展的辅助性工作应被认定为公安机关的法律行为。
四、笔者观点
结合以上讨论，笔者认为，对于警务辅助人员的依法履职行为，在特定条件下，可以认定其准国家工作人员身份，对于妨害警务辅助人员协助民警依法执行公务的行为，可以认定其构成妨害公务罪。
具体可从以下几方面予以考量：
第一，需考量公务行为是否受到妨害。妨害公务罪设立于妨害社会管理秩序章节下，从其立法意图来看，公务行为是否受到妨害是该罪的考量重点。对此，可以从两个方面来加以理解：
一方面，妨害公务罪的表现形式多样，不仅可以表现为对公务主体进行身体伤害，例如殴打、拉扯等暴力方式，或者是毁坏名誉等言语威胁方式，也可以表现为对警用设备等进行毁损的方式。因此，针对公务主体人身安全的侵害并不是妨害公务罪的唯一表现形式，也不是妨害公务罪的唯一保障考量。
另一方面，妨害公务罪中的妨害行为必须是针对公务本身，而非针对其他。例如，因邻里纠纷、个人恩怨等，对具有民警身份的人员实施殴打致其轻伤，并不会构成妨害公务罪，而应构成故意伤害罪。也就是说，如果行为未对公务本身造成干扰，则该行为并非妨害公务罪中的妨害行为。
因此，我们在判断某一行为是否构成妨害公务罪，应当以公务行为是否实际受到妨害为首要考量，而非仅仅着眼于公务的执行主体是否受到侵害，只有这样，才符合立法者设立妨害公务罪的初衷。
第二，从公务的执行主体来看，协助警察执行公务的警务辅助人员与警察具有“整体性”。
一方面，在执行公务过程中，警务辅助人员是按照公安机关的安排，在民警的带领下进行的，与其没有独立执法权并不相冲突，警务辅助人员与民警一起执勤、处警，是一个整体的执行职务行为，其协助民警依法履职的行为应当受到法律的保护。
另一方面，警务辅助人员与民警执行的是同一项公务行为，虽然这项公务行为可以表现为多种形式，例如维持现场秩序、控制行为人等，但其各项内容都是公务行为的组成部分，其公务行为的整体性是不可分割的。如果认为妨害警务辅助人员就不是妨害公务，妨害民警才是妨害公务，就是机械地割裂了警务辅助人员与民警共同执行公务行为的整体性，否认了警务辅助人员的协助地位。
第三，对于警务辅助人员身份的认定应采用“公务说”，而非“身份说”。正如前文所论述的，无论是《刑法》第九十三条对于准国家工作人员身份的规定，还是两高司法解释、最高检《关于以暴力、威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复》，都表明了这样一个立法态度，那就是，对于国家工作人员身份的认定，应以“公务说”为准，而“身份说”。那么，对于警务辅助人员的身份认定亦当如此。即在有民警在场、警务辅助人员协助民警依法执行公务的情况下，对警务辅助人员身份的认定，应当以其是否系执行公务为标杆，从而认定其是否具有国家工作人员的身份，不应否认警务辅助人员在特定条件下属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”，属于妨害公务罪侵害的对象。
第四，需考量警务辅助人员执法行为的辅助地位及其合法性。根据《意见》的规定，警务辅助人员本身不具备独立的执法权，其执法行为属于辅助性行为，只有在民警的带领下，警务辅助人员的辅助执法行为才是合法的，受法律保護的行为。因此，在办理针对警务辅助人员执法行为的妨害公务类案件中，尤其要注重考量警务辅助人员执法行为的合法性，是否是在民警的带领下执行公务。对于脱离民警带领，单独执法的警务辅助人员，需进一步考量其执法行为是否已经违背了《意见》中关于警务辅助人员执法行为系辅助性行为的规定。
国内部分地区法院，也有因警务辅助人员执法行为缺乏独立性，从而否定妨害公务罪的无罪判例。例如，在处理一起酒驾引起的交通事故中，交警大队接110指令后，指派协警先行赶赴现场，协警在到达现场后，酒驾人员拒不配合，撕坏协警警服并殴打协警颜面部至其受伤。后法院裁判认为，协警作为辅助警力，不具备单独执法权，必须在民警的带领下开展工作。本案中，协警在民警不在场的情况下，先行执法，其执法行为并非辅助执法，因此，不认可该执法行为的合法性，从而否定了妨害公务罪的构成。同时，该法院也认可，对于协警在正式民警带领下执法的，具有辅助执法权，如果暴力妨害其执法的，可以构成妨害公务罪。
此外，除了考量警务辅助人员执法辅助性以外，对于警务辅助人员公务行为的合法性也需要予以考量，要审查公务行为是否依法开展，执法行为有无超越权限或者违法行使。需参照《意见》第九条、第十条关于可配备警务辅助人员的执法范围的规定，对于未纳入可配备警务辅助人员执法范围的警务辅助人员执法行为提高警惕。同时，我们还需要分辨执法行为系违法行为还是一般的瑕疵行为，不能单纯因为执法过程有瑕疵就一概否认妨害公务行为。
综上所述，办理针对警务辅助人员的妨害公务案件时，要综合考虑多方面因素，包括妨害行为的对象是否是执行公务的行为，警务辅助人员执法行为的辅助性、合法性，执法现场的特殊性等方面，努力做到精准司法。针对目前相关法律条文不能全面涵盖、不及解决现实案件中碰到的各种具体、复杂的情况，我们在日常办案中应该多从妨害公务罪的立法精神上去考虑相关法律条文的适用，尽量做到具体问题具体分析，既要严厉打击各种犯罪活动，又要保障人权，以维护社会公平、正义。唯有如此，才能实现有效打击妨害公务行为，保障人民警察及警务辅助人员的依法履职行为，从而更好地服务最广大的人民群众。
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对于妨害公务类案件中妨害警务辅助人员执法行为的定性探究
2018-10-30 来源:法制与社会 作者：陈珏亮
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