摘 要 环境行政公益诉讼针对行政机关的乱作为以及不作为等现象由相关主体提出的诉讼，作为特定领域的诉讼，环境行政公益诉讼保障和维护了公共利益，在依法治国的进程中发挥了重要的作用。本文通过对《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《环境保护法》、2017年新修改《行政诉讼法》、“两高”会议司法解释最新成果，认为当前环境行政公益诉讼存在法律定位尚未清晰完善，原告起诉力度与权力较弱，社会监督组织群体较少等问题，并针对并对这些问题提出合理化建议。
关键词 环境行政公益诉讼 环境保护法 行政诉讼
作者简介：范晓丽，河南省渑池县人民检察院，研究方向：民事诉讼法。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.019
近些年以来，我国环境公益诉讼制度在法律上不断的完善，从1990年专家借助《行政诉讼法》修订中对行政公益诉讼制度入法的提出，到2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中首次提出“推动环境公益诉讼”。再到2013年《民诉法》中规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益和社会公众利益的行为，有关组织机构可以向人民法院提起诉讼。2015年1月实行新《环境保护法》中，明确了地方政府对所管辖行政区域内环境质量保护的责任，带动了各界组织参与环境公益诉讼的热情。2017年6月27日十二届人大常务委员会对《中华人民共和国行政诉讼法》条款的增加，从立法上赋予了人民检察院拥有作为原告身份对行政机关在环境生态保护等领域违法行使权力或对违法行为不作为，可对其监督并向人民法院起诉的权力。最终，2018年2月，“两高”会议发布的司法解释明确了检察机关公益诉讼目标，增加了检察机关公益诉讼案件种类范围，让案件受理过程更加细化完善。从法律的演变上来看，国内对环境保护司法力度与实践上越来越重视。但是，在对环境行政公益诉讼中具体如何提起，个人组织与行政机关相比诉讼力度是否有效，本文就此类问题，对环境行政公益诉讼制度进行全方位思考，以及对现存问题提出合理化建议。
一、环境行政公益诉讼制度论述
（一）环境行政公益诉讼制度概念
公益诉讼的产生是为了满足公共利益的需要，所以除法律特别规定之外，任何公民都可以提出，特别是在当下社会生产范围扩大，导致社会利益之间的关系发生明显变化，传统的民事行为已经不单单影响到本身利益，甚至影响到了大众的共同利益， 所以公益诉讼对人民生活的帮助作用占有越来越重要的地位。环境公益诉讼是指在环境受到侵害或有受到侵害的可能时，为了维护环境利益，阻止不法行为， 社会大众有权力提起诉讼，阻止这种环境侵害行为，赔偿相应损失的诉讼制度。环境行政公益诉讼做为环境公益诉讼的一个分支，是指当行政机关对环境违法侵害或对环境侵害行为不作为，当事人可依法向法院提起行政诉讼，要求行政机关停止损害环境公益或要求行政机关依法履行职责阻止其他损害公益行为。
环境行政公益诉讼不仅能够保护公民的合法权益和对行政权力进行监督，最重要的是能够保护社会环境公益，从而影响到整个社会的公共利益，体现出社会的公平与公正性，这对社会的和谐与稳定来说是必不可少的。
（二）环境行政公益诉讼特征
以往其他行政诉讼的处理结果只是对行政违法行为进行纠正和制止，结果往往是在已经造成损失后才进行处理，这样的情况下容易造成恢复困难且耗费财力物力等资源。而环境行政公益诉讼重点更偏向于预防，在损害行为尚未发生或初期阶段及时发现制止，有利于生态环境的保护，节约社会资源成本。所以它具有一定的自然保护预防性。
环境行政公益诉讼由于诉讼对象为行政机关，从诉讼方的目的性来讲，对行政的监管不仅仅是为了維护个人的利益，而是从公众的利益角度出发，保护了居民生活环境，带动了公民的集体责任感。为社会经济可持续发展保驾护航，从这点看出环境行政公益诉讼包含了大众公益性。
二、现存环境行政公益诉讼问题
（一）法律定位尚未清晰完善
2014年4修订通过的新《环保法》中第58条规定提出，对污染环境、破坏生态，损害群体公民社会利益的行为，满足要求的公益组织可以对法院提起诉讼。从这个条款上我们看出符合条件的社会组织有着提起诉讼的权力，但在怎样提起行政公益诉讼仍然处于一个“模糊不清”的状态， 对于行政机关的不作为和不合理行为，公民、社会组织在机关单位面前太过于悬殊，诉讼能否顺利进行，具体流程该怎样实行，这是个有待商榷的问题。
（二）原告起诉力度与权力较弱
在对我国公民个人环境行政公益诉讼的多处案例中调查发现，大多数结果不是未予受理，就是驳回起诉。 从这个现状不难看出，公民个体在于行政机关的诉讼中，是处于一个弱势不平等地位。从起诉力度上来看，这种诉讼是公益性起诉行为，而公民出发点大多是为了维护自身的权益， 这一点不符合法律规定的条款，法院无法进行受理，所以公民个人没有胜诉的可能性。
与个人相比更具有团体力量的社会公益组织，因自身内部性质的原因，也很难在环境行政公益诉讼中取得成效。仔细调查后就会发现，一些组织有一部分为政府部门官方成立，在一定程度上受控于行政机关； 另一部分为商业举办，其中带有明显的商业利益行为，这与公益诉讼的原则相冲突； 最后一部分为民间性组织，这类组织的诉讼权利微乎其微，法律专业性上缺少专业人员，诉讼成本上也由组织成员自掏腰包，所以这类群体面对诉讼望而却步。
检察机关作为一个机关单位的原告，虽然有着个人、组织不具备的权威和能力。但是作为国家机关，检察机关也要受到相应的制约与限制，在行使权力时并不具有独立性，如受前置程序制约、受其他国家机关案外因素制约、受自身办案经验和能力不足制约，这使检察机关作为原告在行使诉讼权力上作用并不突出。从诉讼结构来考察，检察机关的加入会破坏等腰三角形的诉讼结构模式，检察公益诉讼只是公益保护链条较为末端的环节，合理的情形是公益诉讼的任务，主要还是要依靠社会和公民来完成，检察机关只是一个兜底的作用。
（三）社会监督组织群体较少
环境行政公益诉讼作为公益性行为，监督群体和个人在一定程度上具有局限性。相关公益组织人员对个人思想觉悟以及生活水平须有一定的保障，并且运行组织须有一定的资金支持和相关行政诉讼经验人员。这些困难造成了对行政机关进行监管和环境维护的组织难以长时间运营。
三、环境行政公益制度建设构想
（一）完善环境保护法，构造完整诉讼制度
行政机关作为百姓的依托，在环境保护上应当首先负责，任何污染、损害环境的做法，政府都应当进行处罚。 权力和义务是互相依托的，行政机关既然具有处罚、制止的权力，也应当在有保护环境、维护生态的义务上首当其冲。 在环境保护的完善上，可以参考《宪法》中的第9条2款和26条，条文中明确规定了政府部门在自然环境保护上有着不可分割的职责。《宪法》第41条赋予了人民对公家机关行政工作人员失职、违法、不作为行为可以提出批评、建议、申诉、检具等权利。 宪法作为我国立法基础，可以将宪法中这两条再明确至环境保护法中，从法律上强调政府工作职能和支持公民对行政机关的监督。
在诉讼制度上，应当根据国情，适当放宽公民个人利益范围，在环境行政公益诉讼上能够保证公民个体利益的同时也要保证集体公益，激勵公民参与到环境保护诉讼中。针对环境行政公益诉讼这一方面的费用适当减少，提高公民对环境行政公益诉讼的热情。 诉讼制度的完善，应当以公民为出发点，纳税人有享受和谐、健康社会生活环境的权利。具体方面可以利用《行政诉讼法》中第12条“利害关系人”原告标准条件的规定，赋予地区居民原告的资格。一步一步将环境行政公益诉讼制度完善发展起来。
（二）拓宽原告权利，加大公民个体诉讼的支持
公民是社会形势的主体，是组织的参与者，而由于现在公民受教育程度不同，环境保护意识较为薄弱。首先对普法教育的宣传要落实到位，增强环境维护意识，培养公民社会环境责任感。 在权利维护上，允许个人以自身利益为角度去对自然环境、破环及将有破坏自然行为，对政府单位进行监督，加大法院对百姓环境行政诉讼的重视。最重要的是在立法上明确公民原告资格，将公民可享有为自身利益进行行政公益诉讼的做法明确至条文当中。
社会公益组织在法律条款中得到认可， 且组织在诉讼的专业性上来说，相较于公民个体有极大的优势。但是由于新《环保法》第58条的严格规定，拥有诉讼权利的组织并不多，很多组织被条款筛选在外， 这对身为原告的组织是不合理且不利于人们维护环境权益的。所以在相关立法中，应当放宽社会公益组织的诉讼条件，减少官方对组织的干预。让公益组织在对社会自然环境的保护监督中发挥出最大作用。
检察公益诉讼职能的充分发挥，有助于全社会提高对公益保护的认识，应当加大检察机关支持公民、社会组织提起公益诉讼的力度，做好它们的坚强后盾，辅助社会力量参与公益诉讼，将其提升到主要位置，才能实现环境公益诉讼的合理状态。
（三）出台激励政策，增加环保组织群体
环境行政公益诉讼是一种公益行为，所以对公民、组织的责任感和觉悟有较高的要求。 而且在诉讼中所消耗的财力、人力、物力，这让有意向参与到环境行政公益诉讼的有责任感，但是无资金精力的人来说，也是一种阻碍。因此，实行一些激励制度，对原告提出诉讼的费用采取适当贴补来鼓励这种公益行为， 另外对有破环自然环境行为的企业和群体处以相应罚款，当作鼓励资金。 除此之外，地方政府可以在公益诉讼上设置荣誉奖励，颁发奖状锦旗赠与表现优秀的个人和群体。 这样的举措能够激励起更多有责任感、社会荣誉感的人员参加，使组织群体变得壮大起来。
目前我国环境行政公益诉讼尚处于不完整发展阶段，但此项举措是未来社会发展必不可少的一项。 环境行政公益诉讼最关键的作用在于，规范了行政机关的行为，让公民感受到一个以民生为主的法制社会国家，这对促进政府与公民共建设和谐社会，使得百姓与社会、自然未来的健康发展提供了良好的环境前提。当然制度不是一朝一夕能够建立起来的，在这个过程中需要一步一步地实践，在对行政机关监管约束的同时，也要对公民组织原告群体进行适当监管。我国经济发展越发迅速，经济得到满足的同时，环境保护在未来的地位会越来越重要，因此行政机关作为百姓的依托，责任会越来越大，应该做好带头作用，在制止环境污染破坏的同时，也要给百姓树立起爱护环境、保护环境的意识。
参考文献：
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[3]张锋.环保社会组织环境公益诉讼起诉资格的“扬”与“抑”.中国人口资源与环境.2015，25（3）.
[4]朱学磊.论我国环境行政公益诉讼制度的构建.烟台大学学报（哲学社会科学版）.2015，28（4）.
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环境行政公益诉讼制度的建设与思考
2018-10-29 来源:法制与社会 作者：范晓丽
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