关键词：大气污染；跨域治理；政府间关系；京津冀地区
中图分类号：X37 文献标识码：A
收录日期：2018年7月5日
一、京津冀地区大气污染跨域治理回顾及现状
大气污染的跨域治理是指不同区域和层级的政府或部门，由于彼此行政边界相邻或功能重叠，在治理区域大气污染问题时，需要建立地方政府间有效的跨域协作机制，以及多元主体的共同参与。从2013年至2017年国家环保部政府信息公开工作年报公布的数据来看，京津冀地区已连续五年作为三大城市群中空气质量平均达标天数比例最低的区域，并且低于全国74个城市的平均比例，大气污染尤为严重。事实上，京津冀地区近年来已经采取了一系列治理行动，空气质量较之前是有所改善的。
（一）大气跨域治理的开端：“奥运模式”。2008年为迎接北京奥运会，北京地区开展了一系列的跨域联动“治污”行为，主要表现为府际合作的特征。既有纵向上中央政府对地方政府的领导和命令，也有横向上各级地方政府的合作行动和联合执法，被认为是京津冀地区大气污染跨域治理的开端。具体而言，实施跨域治理的主要措施有：制定《第29届奥运会北京空气质量保障措施》的共同纲领，成立大气联防联治的工作机构，组建“京津冀大气环境监测网”，并且采取了一系列联合“治污”行动等。通过上述措施，奥运会期间空气质量天天达标，北京空气质量达十年来最高水平，这种为应对重大事件而展开的大气污染治理协作缺乏常态机制，但却为京津冀三地大气污染协作机制的建立提供了良好的经验借鉴。
（二）跨域合作治理共识基本形成。2012年10月《重点区域大气污染防治“十二五”规划》出台，在全国划定了13个大气污染防治重点区域，京津冀同属一个防治区域。2013年9月，国务院印发《大气污染防治行动计划》（“大气十条”），计划中要求建立京津冀地区大气污染防治协作机制，协调解决区域突出环境问题，组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施。当月，环保部、发改委等六部门联合印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，细则中明确提出建立健全区域协作机制。2014年4月《环境保护法》修订，对区域环境问题协调治理进行明文规定：国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。2015年《京津冀区域大气污染控制中长期规划》编制工作正式启动，该规划是中国首部区域空气质量中长期规划；同年8月，《中华人民共和国大气污染防治法》修订，新增了重点区域大气污染联合防治。2017年是“大气十条”第一阶段的收官之年，《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》明确了该地区“2+26”城市大气污染治理任务。
（三）跨域合作治理相关机制的建立。2013年京津冀及周边地区大气污染防治协作小组成立，旨在通过建立重污染应急、监测预警、信息共享等工作制度，加强区域大气污染防治的联动协作。这一协作小组的成员包括北京市、天津市、河北省、国家发改委、环保部和气象局等单位，下设有小组办公室，由北京市政府和环保部负责，并且委托隶属于北京市环保局的“大气污染综合治理协调处”来负责办公室的日常运转工作。此外，设立了大气污染防治专项资金，并加强区域联防联控。2013年财政部设立大气污染防治专项资金，为京津冀雾霾治理提供专门的资金保障；2014年京津冀地区进一步完善了大气环境联合执法危机处理、大气污染协调和会商、机动车排放污染控制以及区域内大气污染预警等跨域治理相关机制。
（四）京津冀大气跨域治理现状。在采取一系列区域合作治理措施后，京津冀地区空气质量明显改善，其主要污染物平均浓度值也有所下降。从环保部公布的数据看，与2015年同期达标天数52.4%相比，2016年京津冀地区达标天数为56.8%，同比提高4.4个百分比；区域PM2.5年均浓度为71微克/立方米，同比下降7.8%；PM10年均浓度为119微克/立方米，同比下降9.8%，空气质量有所改善。但是京津冀地区雾霾污染并没有得到根本性缓解，2017年京津冀地区六种污染物中，作为雾霾主要指标的PM2.5和PM10所占比重仍然最大，并且由于三地在治理中没有实现真正协同，其空气质量改善程度和主要污染物平均濃度值下降幅度并不同步。
二、京津冀地区大气污染跨域治理面临的问题
京津冀地区大气污染治理虽取得了一定成效，但尚未有效遏制污染的态势，反思其跨域治理实践，主要面临着以下问题：
（一）地方政府间的利益协调机制不畅。大气污染的跨域治理过程就是地方政府间利益不断冲突、妥协和协调的过程，治理大气污染最需要解决成本协调与利益协调这两大问题。第一，成本分担不均。在地方政府跨域合作治理中，有限的财政经费使得每个行为主体都会对需要付出成本的行为避而远之，当不得不分担跨域环境污染的治理费用时，每个地方政府都希望以最小的投入获得最大的产出；第二，利益补偿机制不健全。在京津冀大气污染治理过程中，两市一省以及次级区域的竞争，既有区域GDP，也有产业分工、资源利用、环境保护、劳动就业等多方面的利益。近些年，北京市向河北省的产业转移项目如首钢炼钢厂、北京焦化厂、第一机床厂铸造车间等均为资源消耗型和环境污染型，可见河北省在执行区域大气治理政策时，利益受到很大影响却得不到补偿。
（二）跨域合作动力机制不均衡。京津冀三地经济发展极不均衡，各方参与合作的动力存在明显差异，妨碍了跨域治理成效。就目前情况看，北京和天津由于其特殊的区位优势、政策支持及第三产业为主的产业结构，大气治理似乎容易些，而处于工业化中期阶段的河北省，对自然资源的依赖性正处于最高阶段，尤其是那些能带来快速发展的高污染、高耗能资源。发展煤电、钢铁、焦化和化工等高污染行业是河北的利益所在，因此在制定执行区域统一的大气治理政策上，河北省的动力十分不足。
（三）区域联防联控机制不完善。首先，初创组织结构不健全。2013年成立的大气污染防治协作小组临时性较强，缺乏权威性。一方面小组的具体职责不明确，也不是一个常设机构，只停留在会议制度和极端天气应急处理的协同治理；另一方面小组下设办公室的日常运转是由北京市环保局下的一个处来负责，其实际运行必然存在诸多阻碍。其次，各地缺乏统一的监管标准。就大气污染物排放收费标准而言，北京、天津的收费标准要高于河北，同时北京和河北的收费标准至少高达8倍之差，为了避免北京或是天津高额的污染征收费用，这些企业就会向监管相对不严的河北省转移，最终还是严重影响京津冀整体区域空气质量的改善。
（四）信息不对称导致信任不充分。从最直接的信息获得途径来说：一方面京津冀三地没有形成一致的环境信息公布机制；另一方面具体的细节公布上也有所避讳，出现信息不对称情况。没有实现信息共享并不是技术层面的问题，而是地方政府间的利益博弈。尽管京津冀三地都实现了国家、省、市三级联网和实时数据传输，但横向上的数据共享很少，彼此无法准确得知各地的排污情况及治理力度，都想“搭便车”进而导致“公用地悲剧”，京津冀地区大气污染得不到有效解决。
三、京津冀地区大气污染跨域治理新路径
环境治理问题背后是各地区产业结构和GDP的取舍，这直接关系到不同地区财政收入、就业等相关利益，涉及政府、企业和居民等多元主体。因此，必须走出传统治理理念的束缚，从跨域治理角度来探索解决问题的新路径。
（一）重塑跨域合作治理理念。第一，重塑生态行政理念。京津冀地区政府要转变“唯GDP至上”的区域发展观，树立生态行政理念，建立以经济发展和生态治理为基础的绿色生态考核指标体系，将生态行政理念贯彻到政府绩效考核中去，推动经济绿色发展；第二，重塑多元主体合作治理理念。跨域治理涉及众多主体和领域，需要区域内各主体的共同参与，只有构建政府与其他治理主体的良性关系，探索政府、市场和社会间共同协作，才能真正有效解决大气污染问题。
（二）健全区域协调组织机构。建立大气污染防治的区域协调机构是治理大气污染的一个成功经验，如何健全区域协调组织机构成为了重要问题，应包含以下两个关键点：第一，成立常设性的跨区域生态治理机构。该机构应由中央政府牵头以保证其独立性和权威性，直接对中央政府负责，对京津冀整体区域生态治理具有管辖权；第二，跨区域生态治理机构的具体职能主要通过立法、规划、协议等方式来确定。各地方政府移交部分行政权力给该机构，该机构对京津冀地区生态环境实行统一的监管和监测，一些利益冲突也由该机构来协调，不同地区的诉求也可以直接向该机构反馈。
（三）完善配套运行机制。首先，完善政府间责任分担机制。区域大气污染治理成果是共享的，所以各地都應该参与到治理中，确立“共同而有区别的责任”，责任分割要公平可行；其次，建立有效的利益补偿机制。有必要权衡各主体的收益和损失，通过排放权分配、财政转移支付、技术和资金援助等方式给予相应利益补偿；最后，完善信息共享协作机制。信息共享是大气跨域治理的前提和关键，区域内各主体就清洁标准、检测项目、收费标准、技术指标以及处罚举措等相关内容进行信息公开与交流，推进会话协商以制定区域统一标准。
（四）深化社会公众参与。京津冀地区大气污染的一个重要来源是汽车尾气排放，说明该区域大气治理并非只需要生产方式的转型，居民生活方式也有着重要影响，公众生活方式的转型是推动区域大气治理的重要途径。受个人机会主义行为的影响，政府强制性的治理政策在实践中难以达到最优效果，同时受信息不对称的限制，政府也难以监管所有主体的行为。在这种情况下，通过鼓励公众参与，引入社会监督机制，对违反相关法律规范的行为进行监督和检举，形成一种自下而上的治理路径，从而对政府自上而下的监管模式进行补充，以保证大气污染治理的长期性和有效性。
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