摘 要：在我国经济社会发展进入新常态的背景下，现代职业教育在发展过程中面临着人才供给结构性矛盾和经费投入绩效性矛盾，这两大矛盾的存在，严重制约了职业教育的市场化转型和可持续性发展。仔细探究，现代职业教育的体系矛盾是现代职业教育治理制度、治理机制缺乏创新及滞后所引起的。因此，需要从职业教育治理体系、财政投入体系、法律保障体系、职业标准体系等方面创新与应对，进而解决其发展过程中的体系矛盾。
关键词：职业教育；体系矛盾；表征；原因；治理
作者简介：黄翠华（1972-），女，广西平果人，广西百色学院教育科学学院副教授，研究方向为教师教育、课程与教学论。
基金项目：广西高等教育教学改革工程项目“新建院校学前教育本科专业课程体系改革的理论与实践研究”（编号：2012JGA208），主持人：吴先勇。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）02-0160-05
当前，我国已经进入了经济新常态发展阶段，经济增长的速度有所放缓，但产业结构升级及经济发展方式转变在日渐加快。面对技术转型及生产方式变革的要求，现代职业教育体系中的矛盾日渐凸显，如何认知这些矛盾，探寻破解的路径，是现代职业教育改革的重要方向。所谓体系矛盾，实际上是职业教育发展过程中内外矛盾的结合体。从其内部看，职业院校的本位办学模式带有强烈的封闭色彩，难以将产业结构升级中所需的新技术、新工艺及新岗位纳入到其教育体系中，导致人才培养不能适应社会需求，也不能适应学习者需求。从外部看，国家对职业教育经费投入在不断增长，但职业教育的产出，尤其是对社会的吸引力仍然不足，导致经费投入与产出不相称。可见，内部结构与外部投入绩效两者的合体，共同构筑了职业教育发展的矛盾体系。
一、现代职业教育的体系矛盾表征
实际上，随着产业结构升级及经济发展方式转型，现代职业教育存在两个方面的深层次体系矛盾：第一，产业结构升级与经济发展方式转型需要大量的高素质技术、技能型人才，但职业教育培养的低端、低技能人才较多，导致人才供给呈现结构性矛盾；第二，在经济社会发展方式转变过程中，国家在不断加大对职业教育发展的经费投入，但职业教育对学习者的吸引力有限，导致经费投入产出呈现绩效性矛盾。这两个矛盾是并存的，严重影响了职业教育的发展。
（一）人才供给的结构性矛盾
1.现代职业教育人才供给机制封闭。改革开放近40年的发展，经济体制改革取得了明显的成效，但教育体制改革成效并不明显，特别是职业教育，其人才培养的供给机制相对而言较为封闭，没有形成与市场对应的互动机制。在实践中，我国职业教育没有在市场体制下形成良性的校企互动，由此引发了人才供需之间的矛盾。其有以下几个突出表现：不能紧跟社会产业结构变化，无法有效促进社会劳动者素质的提升；对社会出现的新工艺、新技术、新的产业形态并不敏感，无法将这些最新的工艺、技术与产业转化为课程中的内容；职业教育尚未促进城乡人才的双向流动，依然是从农村到城市的单向流动；职业教育无法满足学习者的升学、转岗及创业方面的多元化、个性化的学习需求，培养方式单一。
2.现代职业教育人才供给能力僵化。在经济进入新常态的情况下，产业结构在升级，经济发展方式在转变，职业教育只有保持其人才供给的灵活性和适应性，才能适应经济社会发展的要求。但是我国职业教育体系尚未实现其供给能力的灵活应变，主要有两个方面的表现：一是，职业教育的人才供给能力不能满足经济社会发展的速度。尽管从2008年金融危机以来，中国经济发展的增长速度有所减缓，但依然是世界上国民经济增长速度较快的国家。在这种情况下，经济社会发展方式的转型，对产业工人同样有着巨大的需求[1]。但职业教育在专业布局、人才培养体系等方面明显存在着短板，其人才培养的规格和要求不能适应经济社会发展的速度。二是，职业教育人才供给能力尚不能满足社会民生发展的要求。客观而言，长期以来，我国职业教育一直是注重于经济领域的人才培养，注重于产业人才的培育。但是在信息技术快速发展的今天，互联网深深地影响着社会产业形态，社会个体的消费及需求也日渐多样化和立体化，社会个体的教育、交通、通信、娱乐等方面的需求在不断扩充，而职业教育一直围绕经济发展的短期布局，自然无法适应社会民生多元化的要求。
3.现代职业教育人才无效供给过多。随着经济社会发展进入新常态阶段，国内产业转型的速度明显在加快。按照国家统计局的数据显示，截至2016年底，我国第三产业在经济总量中的比重接近53%，第二产业为40%，第一产业比重下降幅度最大[2]。由此说明，产业结构调整及转型取得了巨大的成效。而职业教育封闭的办学体制，使其难以追踪经济社会发展的变化形式，短期内无法为第三产业特别是现代服务业、第二产业中的高端制造业等业态提供人才，而低端的劳动力密集型产业的人才培养过多，造成部分产业无法从职业教育中获得智力支持，部分产业人才支持过剩，在一定程度上造成了教育资源的浪费及有效供给的不足。
（二）经费投入的绩效性矛盾
1.国家对职业教育经费投入加大，但职业教育对学习者吸引力仍然不足。显然，这是一个极为突出的绩效性矛盾，换言之，巨额的经费投入无法提升社会对职业教育的认可度。按照教育部的统计，近些年来，国家公共财政对职业教育的经费支持力度在逐漸加大，2016年职业教育经费中国家财政投入的部分比2010年增加了50.3%，公共财政经费在职业教育总投入中占到了75.8%[3]。可见，职业教育依然是公办为主导，社会及私人资本投入不足。由于职业教育所培养的人才主要集中于低端的劳动密集型产业，这些岗位普遍薪资待遇较低，社会地位不高，以及在就业中遭受歧视较为普遍，这些负面问题使得职业教育对学习者没有太大的吸引力，学习者的职业发展空间有限。
2.职业教育整体经费需求在增加，但国家公共财政支付压力在加大。我国经济发展进入新常态之后，经济增幅由高速转向中低速已成为必然。中国经济整体形势遭遇全球供需疲软的影响加大，在这种情况下，公共财政对职业教育的支付压力必然会加大。按照公共预算中支出和收入的比例看，近5年来我国这一比值均超过了1，2016年达到了1.18。由此说明，国家财政赤字是在上升的。显然，职业教育目前主要还是依赖国家公共财政投入，在公共财政赤字上升的同时，而社会投资的比例在减少且有可能会继续下滑，对职业教育长久发展显然是不利的。因此，可以预见，以公共财政投入为主体的职业教育在未来发展中，对经费的需求还在不断增长，国家公共财政的投入压力也就不断加大。在经济下行压力较大的情况下，职业教育社会认可度在降低，期望公共财政未来继续大规模投入的愿望恐怕难以实现。
3.职业教育免费制度与区域差异化之间形成矛盾。近几年来，国家加大对职业教育的经费投入，职业教育免费制度日渐普惠，家庭经济困难的学生也获得了入学的机会。从2014年以来，我国中职学校的全日制农村户籍（包括县城、城镇）的学生、城市户籍家庭困难的学生均能够享受到免学费政策；同时农村家庭困难及涉农专业的学生还能够享受到每人每年2000元的国家助学金，助学金覆盖面不断扩大，到2016年达到48%；高职院校的国家奖学金覆盖面达到了30%，助学金覆盖面也突破了35%[4]。显然，免除学杂费，提升国家助学金和奖学金的覆盖面，对于促进教育公平有现实的意义。但这一制度的实施，没有兼顾到区域差异化的要求，特别是没有考虑到民办职业教育发展的结构优化问题。在免费普惠制度下，发达地区的民办职业教育受到很大冲击，在一定程度上打击了社会资本投入职业教育发展的积极性。
二、现代职业教育的体系矛盾形成原因分析
（一）现代职业教育治理制度缺乏创新
1.国家宏观制度及政策的影响。首先，国家人力资源制度及分配制度存在问题，影响了职业教育发展导向。长期以来，劳动报酬在我国初次收入分配的比例过低。由于历史、体制的原因，编制内外的劳动者之间在初次收入分配中的地位是不同的，而且存在巨大的差异。通常看，编制内的劳动者在薪资、社会福利、社会地位等方面具有优势，其获取的教育资源比较多，反之，编制外的劳动者在这些方面与之有较大的差距。我国目前还没有形成一种由技术、知识、能力等要素来决定收入分配的体制，而劳动报酬尽管在初级收入分配中是占据主导地位的，但其比例并不大，编制内外的收入差别是二次收入分配造成的差异。由此，通过编制类别扩大了社会阶层之间的差距，且编制的终身化属性在不断增强。在这种情况下，社会阶层之间的垂直性流动就较为困难，这种制度最终就形成了不利于初次分配而利于再次分配的局面。而职业教育是以培养产业工人为主体的教育类型，面对分配制度存在的问题，产业工人在编制体制下处于不利地位。学习者无法通过职业教育来实现阶层流动，自然职业教育对学习者就难有吸引力，社会认可度也就会下降。
其次，学历培养与职业资格认证双轨体制的影响。显然，当下职业教育存在学历培养与职业资格双轨运行的局面，这种局面并没有形成互动的效应。教育部给其管辖的职业院校可以颁发学历证书，而人社部不但能够给其管辖的技工职业院校颁发学历证书，还可以向所有的职业院校颁发职业资格认证证书。这两大教育系统之间相互独立自成体系，相互交流得比较少，如此教育部门主管的职业院校就将行业、企业的劳动力培养排除在外。从社会生产的角度看，教育、人社、产业部门应该分别承担着职业人才的培养、配置及使用的职能分工，但后两个部门对于教育部门的政策执行力有限，难以形成合作局面，由此导致了部分职业院校在低端人才供给上的过剩，造成了部分教育资源的浪费[5]。
2.促进职业教育发展的法律制度供给不足。首先，我国职业教育发展的法律供给较为滞后。自从1996年《职业教育法》实施以来，职业教育发展逐渐走上了规范化的发展道路。但是，过去的20年，中国经济社会的发展经历了很大的变化，职业教育与经济社会发展的关系也不同于1990年代。但《职业教育法》并没有及时作出修改，其中的很多条款及规则已经无法适应新形势，国家治理体系明显力不从心，社会治理机制缺乏法律支持也难以全面介入。因此，在一定程度上限制了校企合作、产学研相融等机制的发展。其次，职业教育发展的配套法律供给同样不足。尽管近些年来国家相继颁布了《职业教育教师管理办法》、《学生实习办法》、《双师管理办法》、《学生管理办法》等部门规章，但是整体上这些配套的法律依然在很多方面存在空白，特别是在职业教育治理方面，几乎没有法律规范。此外，这些部门规章的法律位阶较低，条款不够具体，执行力也不足，无法在更大层面上发挥作用，限制了职业教育办学主体、办学形态之间的互动和沟通。
3.促进职业教育发展的标准体系供给不足。第一，当前我国职业教育发展的标准体系不健全。尽管近几年，教育部相继颁布了《职业教育教师发展标准》、《学校及专业设置标准》等系列规章，但这些标准不成体系，甚至有些标准之间还存在冲突。重要的是，教育部颁布的这些标准主要是针对中职教育而言的，对于高职教育中的专业设置、教师发展等标准尚未出台。第二，职业教育相关标准缺乏变通性和灵活性。尽管教育部对中职教育的教学、师资及专业等方面的标准有明确规范，但对于经费投入标准尚未明确，没有确立中央与地方的经费分担比例，也没有确定不同区域的拨付比例。特别是在当前经济进入新常态之后，传统的生均经费划拨方式遭到一定的挑战，中西部落后地区、农村地区的职业教育经费拨付标准并没有体现出差异化等等，这些问题的存在同样是对职业教育发展的一个较大制约[6]。
（二）现代职业教育治理体系滞后
1.职业教育办学体制相对封闭。从1990年代至今，中国教育體制在不断整合，普通高等教育分属于各部门的举办权逐渐转向了教育部门，部委所属的高职院校除了人社部的之外，也基本上移交到教育部。当然，这种改革对于教育管理权的统一行使具有积极意义。但对职业教育而言，部委院校转向教育口之后，就切断了产业部门和职业院校之间的联系，职业院校就纯粹成为一个教育机构，从而导致了其办学体制的封闭性，无法从产业部门获取相应的资源，难以实现产教相融、工学结合的局面[7]。职业院校无法从产业部门获取资源，学生的专业技能训练必然会有所欠缺，对产业结构升级与经济发展方式转型自然就不敏感，造成了职业教育人才培养质量与社会发展需求之间的矛盾。
2.职业教育行政主导色彩过浓。国家治理机制和治理体系的发展，与社会经济结构是一致的。当前我国依然是处于社会主义初级阶段，全民所有制经济依然是占据主导地位，除了在流通领域之外，其他的社会生产环节尚未完全市场化。政府对于社会的治理依然是依靠行政命令和法律来进行的，对职业教育管理更是如此。这样的治理机制，不但造成了政府对职业教育财政责任的增加，更是阻碍了市场主体对职业教育发展的参与。毕竟职业教育不同于普通教育，其对市场主体、机制的依赖程度更大，与经济社会发展联系更为密切。
三、现代职业教育体系矛盾的治理路径
（一）完善多元主体合作治理机制，夯实职业教育治理体系
在当前政府主导治理体制下，现代职业教育发展带有较强的封闭色彩，影响了职业教育与市场、社会等主体的互动。因此，要解决职业教育发展的体系矛盾，就必须大力推进职业教育多元主体治理机制，完善职业教育治理体系。具体而言：第一，中央政府要发挥对职业教育治理的领导作用。中央政府要继续加大简政放权力度，从政策供给的角度来协调中央政府主管部门、地方政府、职业院校、行业组织、社会中介机构等各个主体之间的关系，明确各个参与主体各自的权责义务，进而完善职业教育治理体系。国务院各主管部门在现有职业教育联席会议制度基础上，积极完善职业教育治理的质量与标准，组建单独的质量与标准管理机构，让该机构与教育部、人力资源与社会保障部等部门做好工作衔接，统筹与规划全国职业教育发展格局，促进经济、劳动、人事、教育等宏观制度的对应与协调。第二，明确地方政府在职业教育治理体系中的主导性作用。显然，职业教育治理体系中，地方政府是具体的政策实施者，是治理的主导者。在这个过程中地方政府要按照国家对职业教育标准与质量的要求，组建相应的部门，推广本地区的职业教育发展质量标准体系，并形成定期性的职业教育评估机制。从宏观上协调与统筹本地區的各级各类职业教育发展，并积极带动社会、市场等多种力量参与到本地区职业教育发展规划、标准及质量体系建设中来。第三，要充分发挥行业组织、社会中介机构在职业教育治理中的作用。显然，当前职业教育治理的最突出要求就是去其管理的行政化，各级政府部门应该出台相应的政策，打破行政主管部门与行业组织、社会中介机构在职业教育治理中的利益链条，建立市场化、社会化的职业教育治理体系，充分发挥行业组织、社会中介机构在职业教育治理过程中的咨询、管理、服务、指导作用，提升职业教育与社会、市场的衔接度[8]。
（二）继续深化收入分配制度改革，提升职业教育的社会吸引力
收入分配制度是国家宏观制度，收入分配制度的不合理，降低了职业教育对社会的吸引力，也降低了其社会地位，导致了绩效投入与其社会效益之间的不对称。因此，在规范现有的初次分配格局中，继续加大对二次分配的调节，促进国民收入分配的合理化。通过收入分配制度，可以缩小社会不同劳动者的收入差距，进而能够实现人力资本的优化配置，保持教育投入与产出的良性互动。具体而言：第一，在初次收入分配制度改革中，要提升工资性收入向实体产业中的劳动者倾斜，进而提升产业工人的收入水平，促进职业教育培养的人才能够在产业结构调整中“挑大梁”，提升职业教育人才进入实体产业的积极性。第二，在税收制度改革中，要相应减少一线劳动者的税收负担，使其财富增长与物价增长保持同步水平，进而吸引更多的劳动者有更多的经济实力来提升其人力资本的含量，保证职业教育发展与经济社会发展的对应性。第三，消除隐性收入及非法收入对劳动者职业精神的冲击。职业教育中确立的工匠精神、职业奉献精神及专业发展精神是职业文化，也是教育文化。在当前供给侧改革进程中，要弘扬这些精神与文化，提升职业教育培养的人才投入实体经济的积极性。总而言之，通过收入分配制度改革，目的就是要提升一线劳动者的经济与社会地位，进而提升以培养一线劳动者为目标的职业教育的吸引力，恢复职业教育在国民教育体系中应有的地位。
（三）完善职业教育法律体系，保障职业教育办学主体的合法权益
如前所述，现代职业教育体系矛盾在很大程度上与当前法律制度供给滞后有一定的关系。因此，需要进一步完善职教法律体系，规范各个办学主体的行为，保障各个主体的合理权益，提升其参与职业教育的积极性。具体而言：第一，加快修订《职业教育法》，规范与保障民办职业教育投资者、职教集团投资者、社会资本投资者在职业教育投融资过程中合法利益，促进其投资行为的合理化。第二，明确职业教育立法的基准，提升职业教育法律体系的可操作性，进而保障职业教育法律体系的权威及职业教育治理政策的稳定。第三，通过完善职业教育法律体系，明确现代职业教育体系的办学层次与结构，规范职业教育参与者及相关利益者的权利义务，特别要对产学研融合、校企合作、现代学徒制、顶岗实习、职业教育教师专业化发展、教学评估等问题做出明确的规定，细化其操作性，进而为职业教育治理体系的完善以及职业教育的投入提供法律依据与政策保障。
（四）完善职业教育标准体系建设，保障学习者的多元化需求
当前，职业教育学习者学习的个性化、就业的多元化极为突出，需要加快完善职业教育标准体系，并建立相应的保障机制，进而能够促进学习者在就业、学习等方面有更多的选择。具体而言：第一，按照国内产业结构升级对人才的需求以及国际职业教育发展通行的管理，制定并完善现代职业教育标准体系，对职业教育办学方式及条件、经费投入及主体责任、教师发展与晋升、学生录取与实习、课程体系、教师科研体系、实习实训基地、后勤服务体系等要细化具体标准，并建立相应的保障机制与评估机制[9]。第二，按照我国产业结构调整及人力资源市场需求现状，加快制定并完善国家职业资格框架体系及职业标准准入资格体系，构建学历证书与职业资格证书互认机制，打通学历教育与非学历培训之间的连接渠道。第三，建立职业教育标准体系建设的决策机制。职业教育标准体系的制定应该充分调研，把握区域性经济社会发展及产业结构调整的实际需求，建立由教育部门、产业部门、劳动与社会保障部门共同参与的决策机制，根据实际情况来制定或修改相关标准，保障职业院校、社会组织、行业组织、企业在职业教育标准体系建设中的话语权，充分发挥这些主体参与职业教育标准体系建设的积极性。
（五）改革职业教育财政投入体系，促进职业教育资源的优化配置
在财政投入机制改革中，应该按照各地经济社会发展水平及职业教育发展目标，力争实现财政投入与效益的平衡。具体而言：第一，充分发挥各级政府的投资主体责任，完善各级各类职业教育的经费保障机制。在这个过程中，中央财政需要加大对不发达地区及民办职业教育领域的财政转移支付力度。地方政府要积极完善配套政策机制，运用财税杠杆拓宽职业教育的经费投入渠道，通过税收优惠、技术激励等机制，加大社会资本向职业教育领域的投入，保障职业教育经费投入的多元化[10]。第二，充分发挥市场机制的作用，明确各类投入要素在职业教育办学中的作用，进而提升各个主体的办学积极性，保障其合法权益，也能够进一步加大职业教育融资的渠道与方式，最终形成公办与民办、全民所有制与混合所有制一体化的职教办学格局。第三，进一步改革职业院校学生资助机制，提升资助补贴的针对性。特别是针对农村职业教育，应该尽快建立“建档立卡”制度，切实解决家庭困难学生学习与生活问题。第四，建立财政投入的绩效调控制度。按照区域集约化发展的要求，规范财政投入的使用范围与绩效，促进职业教育资源在职业教育体系中的合理流动。
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2018-05-09 来源:职教论坛 作者：黄翠华
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