摘 要：评估是提高高等职业教育质量的重要举措。评估政策是评估理论的制度化，也是评估实践的行动指南。我国高等职业教育评估政策经历了高职高专院校人才培养工作水平评估、高职院校人才培养工作评估、高职院校适应社会需求能力评估等发展阶段，分析其演变轨迹，以院校实践者的视角，采用前后对比分析等政策评价方法，发现不同阶段的评估产生了不同的政策效应，同时也存在相应的问题。借鉴国际职教评估经验，结合我国高职评估现状，对我国高职评估政策的未来进行了展望。 
　　关键词：高等职业教育；质量；评估政策；演变；展望 
　　作者简介：马良军（1969-），女，河北唐山人，唐山工业职业技术学院副院长，教授，教育学博士，研究方向为职业教育评价。 
　　中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）02-0028-06 
　　我国高职评估是对高职院校教育质量进行事实判断和价值判断的实践活动，是提升教育质量的重要举措。近十几年来，我国教育部门针对高职发展的不同阶段出现的质量问题，颁布了一系列提升高职教育质量的评估政策，开展了相应的评估工作。本文通过对我国高职评估政策进行梳理，分析其演变轨迹，以院校实践者的视角，采用前后对比分析等政策评价方法，评析不同阶段评估产生的政策效应以及存在的问题。借鉴国际职教评估经验，结合我国高职评估现状，对我国高职评估政策的未来进行展望。 
　　一、我国高等职业教育评估政策的演变轨迹 
　　（一）高职高专院校人才培养工作水平评估（2004—2008年） 
　　进入21世纪以来，我国高等职业教育发展迅速。1998年—2003年，我国高职招生人数从43万人增至200万人，增长了3.7倍；在校生人数从117万人增至480万人，增长了3.1倍。随着高职规模的迅速增长，提高其教育质量成为当务之急。为了适应高职发展和改革的新形势，突出高等职业教育的特色，适应政府转变职能、强化监督、规范管理的需要，2003年教育部决定实施五年一轮的高职教学评估制度。 
　　教育部委托以杨应崧教授担任总项目组组长的专门课题组，在反复调查研究的基础上，以《中华人民共和国职业教育法》、《教育部关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》（教高[2000]2号）等法律和文件为依据，制订了《高职高专院校人才培养工作水平评估方案（试行）》等文件，并在26所院校进行了试点。2004年4月，教育部办公厅正式发布《关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》（教高厅[2004]16号），在全国范围内启动了高职高专院校人才培养工作水平评估（以下简称“水平评估”）。 
　　“水平评估”的工作方针为：“以评促建、以评促改、以评促管、评建结合、重在建设”。“水平评估”的宗旨体现在3个方面：一是进一步加强国家对高职院校人才培养工作的宏观管理和指导；二是促进高职院校主管部门重视和支持学校人才培养工作；三是推动高职院校自觉遵循职业教育规律，明确办学指导思想，改善办学条件，加强教学基本建设，规范教育教学管理，提高教育教学质量和办学效益。“水平评估”的指标体系设置了6个一级指标，15个二级指标，36个主要觀测点，1个特色或创新项目。在每个主要观测点下列出C（合格）、A（优秀）的标准内涵。“水平评估”的方法主要采取：在高职院校自评的基础上，专家进行为期4天的现场评估，现场评估方法具体包括听取高职院校领导自评报告、参观教学基础设施与实验实训条件、查阅资料、听课、专题研讨会、问卷调查、技能测试、专业剖析等[1]。 
　　（二）高等职业院校人才培养工作评估（2008—2016年） 
　　进入“十一五”时期后，高职教育由规模发展转向内涵发展，高职院校不断创新办学模式与人才培养模式。为此，教育部制订并颁发了《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高[2006]16号）（以下简称“16号文件”），对“校企合作、工学结合”提出明确要求，引导高职院校深化内涵建设。但是，“水平评估”实践中存在的诸如重结论轻建设、重外延轻内涵、佐证材料失真等弊端明显地制约了高职院校贯彻落实“16号文件”精神。因而亟需研究制定与“16号文件”精神相匹配的新评估方案，并尽早组织实施高等职业院校人才培养工作评估（以下简称“新一轮评估”）。2008年4月，教育部正式发布了《关于印发<高等职业院校人才培养工作评估方案>的通知》（教高[2008]5号），在全国范围内启动了“新一轮评估”。 
　　时任高教司司长张尧学将“新一轮评估”的目标指向归纳为：引导办学方向，推进教学改革。引导办学方向，即引导高职院校按照“16号文件”要求，聚焦内涵建设；推进教学改革，即推进高职院校切实以服务为宗旨、以就业为导向，深入探索校企合作、工学结合的人才培养模式[2]。 
　　“新一轮评估”设置了影响人才培养质量的7个主要评估指标、22个关键评估要素，对每个关键评估要素列出了建议重点考察的内容及采集平台的相应编号。“新一轮评估”的基本任务为：围绕关键评估要素，通过对《高等职业院校人才培养工作状态数据采集平台》（以下简称“采集平台”）数据的分析，辅以专家现场考察，对高职院校人才培养工作予以分析与评价，并提出建议，从而引导高职院校加强内涵建设，深化校企合作、工学结合的人才培养模式改革。“新一轮评估”的评估方法为：“采集平台”数据分析、专家现场听取高职院校领导自评报告、参观教学基础设施及实验实训条件、说课、深度访谈、专业剖析等。其中以深度访谈为主，访谈要在选准访谈对象、拟订好访谈提纲的基础上进行，并把握6条原则：一是目标聚焦原则；二是分享反思原则；三是辩论底线原则；四是发散收敛原则；五是开放规范原则；六是适度激发原则[3]。 
　　因新建高职院校在师资队伍、专业建设、课程建设、教学管理等方面相对薄弱，因此，为了促进其内涵建设，直至2016年，个别省份依然按照“新一轮评估”方案对省辖范围内的高职院校实施评估。
（三）高等职业院校适应社会需求能力评估（2016年至今） 
　　随着经济社会转型和高职教育的创新发展，“新一轮评估”也显现出其局限性，例如大数据应用不够充分、评估效率不高、评估主体单一等，加快完善国家高职评估政策的迫切性愈发强烈。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：要“加快转变政府职能”“深入推进管办评分离”[4]。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）中明确提出：要“完善督导评估办法”“强化督导评估”“完善职业教育质量评价制度，定期开展职业院校办学水平和专业教学情况评估，实施职业教育质量年度报告制度。”[5]这些均为新形势下进一步做好高职评估工作提供了新的思路。国务院教育督导委员会办公室依据《教育督导条例》，研究制定了《高等职业院校适应社会需求能力评估暂行办法》（国教督办[2016]3号），自2016年始，在全国范围内开展高等职业院校适应社会需求能力评估（以下简称“需求能力评估”）。 
　　“需求能力评估”主要内容包括五章十七条，分别对评估目的、评估原则与范围、评估内容与工具、评估结果运用等予以明确规定。其评估目的是：全面了解高职院校办学情况，引导高职院校充分发挥其办学主体作用，激发自身办学活力，更好地服务地方经济社会发展，适应行业发展需要。评估内容涵盖：办学基础能力、专业人才培养等5个维度20项关键指标。评估工具由数据表、调查问卷、数据信息管理分析平台等组成。数据表包括学校基本数据、师生数据、专业数据；调查问卷包括校长问卷、学生问卷、教师问卷；数据信息管理分析平台对数据以网络在线方式进行收集、校验、汇总、分析。评估采取“学校填报数据、省级实施、国家总体评估”的方式进行。各高职院校要在学院官网上公布本学校适应社会需求能力评估报告。国务院教育督导委员会委托第三方机构形成国家评估报告，并予以发布[6]。 
　　二、我国高等职业教育评估政策的政策效应分析 
　　（一）“水平评估”促进高职院校规范管理 
　　“水平评估”是在高职院校大规模发展之际迫切需要规范管理的形势下进行的，其重点是通过建立各种标准以促进教育教学管理的规范化。“水平评估”有以下3个主要特征：第一，提出了比较符合我国高职教育实际的科学、系统的评估理念。第二，运用了能够反映高职教育特点的评估方案，评估方案导向明确、结构合理，指标体系是一个简繁得当、重心突出、极少重叠、相互呼应的较为科学的系统，突出了高职教育的特色内涵，且方案可测、可比、易于操作。第三，采取了一套比较严密、可信、富有新意、综合化的评估方法[7]。 
　　“水平评估”的实践表明：各高职院校均以评估为契机，积极推进教育教学建设和改革工作。评估确实发挥了对高职院校人才培养工作的规范和导向作用，各高职院校逐步明晰了办学定位、加强了办学条件建设、规范了教育教学管理，提升了办学质量，基本取得了预期的成效。 
　　但“水平评估”过于关注办学基本条件，规定了很多教学设施、师资队伍等建设的量化指标，将高职学院的注意力主要引到办学基本条件建设上。评估委员会主任杨应崧教授认为：水平评估存在三大情结：一是“优秀”情结。高职院校均过分看重评估结论，且瞄准“优秀”，不愿从自身基础和实际出发，扎实地、有针对性地取长补短。二是“量化”情结。高职院校均关注30多项量化指标，为达到这些指标要求，不得不煞费心机，实在达不到时，个别院校即弄虚作假。三是“主体”情结。专家是评估主体，高职院校是評估客体，专家与院校之间形成的不是平等关系。为了应对专家的查证，高职院校准备了很多材料，有些并不是建设过程中自然形成的佐证材料，材料的真实性不足，有临时编造现象，造成不良的影响[8]。 
　　（二）“新一轮评估”促进高职院校深化内涵建设 
　　“新一轮评估”是在高职院校大规模发展之后亟待加强内涵建设以提高质量的背景下实施的，其重点是通过深化校企合作、工学结合等人才培养模式改革，提高人才培养质量。如果说“水平评估”侧重于量化指标的检查与约束的话，则“新一轮评估”更侧重于内涵建设质量的研判与提升。“新一轮评估”注重激发院校形成自我激励、自我发展、自我约束的机制。具体体现在两个方面：一是给各高职院校足够的改革创新空间，使其能够从自身实际出发，自己设置目标、规划未来、创建特色；二是将保障和提高人才培养质量的权利和责任“交还”给高职院校，引导院校注重“采集平台”的建设，构建内部质量保证体系[9]。 
　　“新一轮评估”与“水平评估”相比，评估主体主要站在需求方的视角，依据社会需求和发展目标，采取果——因——效的逻辑开展评估。分析采集平台展示的结果数据，查找奇异点，采取深度访谈等多种方法，进行深层次的剖析，进而作出价值判断。并且评估主体与高职院校共同探究解决问题的方法与路径[10]。 
　　“新一轮评估”实施以来，产生的政策效应主要体现在以下4个方面：第一，有效地贯彻落实了16号文件精神，各高职院校抓住了内涵建设的重点和难点，在人才培养模式改革、课程建设、师资队伍建设、实训基地建设等内涵建设水平上有了较大提升。第二，高职院校注重建设过程，轻突击应付，从被动的迎评转为提高日常工作质量。第三，高职院校注重了知识管理，发挥了“采集平台”在促进规范管理和提高质量中的作用。第四，引导高职院校注重特色专业建设。 
　　但“新一轮评估”也存在着一定的问题：第一，评估主体单一，未实现多元化。第二，个别专家在评价技术方面能力欠缺，未能将定量评价（数据分析）和定性评价（深度访谈）有效结合起来。第三，部分院校尚未能结合“采集平台”的建设，建立适合本校实际并符合高职特点的质量保证体系。 
　　（三）“需求能力评估”促进高职院校提升办学活力 
　　“需求能力评估”与以往评估相比有以下特征：第一，在评估目标上，落实管办评分离的要求，深化办学机制和教育教学改革，激发高职院校办学活力。第二，在评估主体上，引入第三方评估机构实施评估，提高了评估的客观性和公正性。第三，在评估方法上，更加注重运用大数据分析，对高职院校的办学质量予以评价。以往评估专家进校，给参评院校带来一定的干扰，相比之下，实施第三方机构运用大数据分析评估更加便捷，数据分析的准确性更高。第四，在评估结果运用上，国家、省、高职院校的评估报告均要向社会发布，接受社会的监督。评估结论既可为政府提供有价值的建议，也可为高职院校提供有效的指导与帮助，最大限度地引导高职院校发挥办学主体作用，在完善其内部质量保证体系的同时，释放办学活力。
“需求能力评估”实施以来，产生的政策效应主要体现在以下3个方面：第一，各高职院校十分关注专业人才培养、学生发展、社会服务能力等5个方面的20项关键指标，结果导向，倒逼教育教学改革，进一步促进了产教融合、校企合作，提高了高职院校人才培养能力，更好地服务区域产业转型发展。第二，评估工作逐步实现了数字化、智能化、网络化，提高了教育管理的效能，促进了政府职能的转变。第三，激发了高职院校的自身办学活力，落实办学主体责任，推动学院积极完善内部质量保证体系。 
　　但“需求能力评估”存在着个别数据失真的问题。高职院校填报的数据是评估其适应社会需求能力的重要依据，尽管评估中有明确要求，对编造虚假信息和瞒报等现象将予以通报，但个别数据仍存在偏差，个别院校尚不能对填报数据的真实性、准确性和公信力负责，导致对个别院校的评估出现失真问题。核查力度需进一步加大，通报机制需进一步健全，问责机制需进一步落实。 
　　三、我国高等职业教育评估政策的未来展望 
　　（一）评估内容需涵盖高职院校自我诊改能力 
　　目前我国高职评估内容主要包括师资队伍、实践教学条件、课程建设等，对高职院校是否有较强的自我诊改能力关注不够，分析美国评估体系、爱尔兰都柏林理工学院（简称DIT）的自我诊改实践，未来我国高职评估内容需涵盖院校自我诊改能力，并应占有较大的权重。 
　　美国社区学院评估的价值导向中强调质量文化的不断提升，提出：优秀的学院要不断地开展诊断与改进，要持续不断地追求卓越。评估内容既有对院校教学管理、学生管理、科技管理、后勤服务等的单项评价，也有对学院使命与效率、领导与治理的总体评价。院校自我诊改能力是评价使命与效率、领导与治理能力的主要指标。 
　　院校自我诊改能力高低主要体现在院校是否有相对完善的内部质量保证体系。例如：DIT自我诊改能力强，究其原因，DIT十分注重内部质量保证体系建设。其质量保证体系是基于清晰的质量观与质量意识，保证质量是其自发行为。DIT在学校使命中明确规定：学校要致力于各项工作达到高质量（quality）和卓越。DIT要求其所有成员要持续地积极参与到质量保证体系建设中，提出有效建议，不断提高学校在教育服务事业中的质量和水平。每年度学部、学院、专业、非教学单位均要进行自我诊断（review），并制定行動计划（action plan），明确整改事项、具体举措、完成时间、责任人[11]。每五年对学部、学院、专业、非教学单位进行评估。评估内容中包括自我诊断能力，如对学部进行评估时，学部的质量监测和管理、专业评价和监测、过程数据的收集、反馈方法等均为评估的重要内容。 
　　未来，我国高职院校应进一步强化对自我诊改重要性的认识，要对学院运行情况进行持续性的反思与评价，积极主动地制定与实施能够提高办学效率和教育质量的改进方案，不断诊断问题，解决问题，高质量地实现院校使命。各高职院校要积极地、坚定不移地落实《关于全面推进职业院校教学工作诊断与改进制度建设的通知》（教职成司函〔2017〕56号）等文件要求，在借鉴国家诊改试点院校已取得经验的基础上，结合各高职院校自身特点，完善内部质量保证体系，保证学院创新发展。 
　　（二）评估标准需强化学生学习产出 
　　目前我国高职评估标准主要关注师资队伍的数量、结构、水平，实训基地的装备水平、课程资源的数量和质量等，借鉴国际评估经验，未来我国高职评估标准还需关注学生学习过程，强化其学习产出评价。 
　　美国社区学院的评估体系明确提出：通过评估，促进学生有效学习，使学生得以全面发展。优秀学院应保证其所有的教育教学资源以及所做的所有工作均应支持学生学习，并能够持续性地评价学生学习产出（outcome），最终促进学生发展。评估标准的重要价值导向即为评价学生学习结果（简称SLOs）。评价的多个维度均体现在是否能够促进学生的学习，是否达到预期的学习结果[12]。今后，我国的高职评估应由评估课程和教师的质量转换为评估“学生学习质量”，要关注学生的学习过程与结果，关注学生在学校的所有体验。 
　　DIT章程中明确规定：要不断强化培养过程，从而进一步改进学生的学习过程，提升学生的学习质量；进一步优化多元化背景学生的学习体验；在专业运行和监测过程中，学习者应参与其中，并定期正式反馈；各类质量保证相关会议主题均为学生的学习与发展。DIT在设计课程评价的问卷时，所有问题的设计均体现了以学生为中心的价值导向，关注了学生自身体验和学习收获，如在“师生交流的有效性”部分，问题包括“教师讲课的节奏是否适合自己？”“教师是否鼓励学生提问题？”“课堂互动的水平是否恰当？”等。在“课程组织与管理”部分，问题包括“课程实施的变化是否提前被告知？”“课业负担是否合理？”等。在“课程评价和反馈”部分，问题包括“评价标准是否提前知晓？”“教师建设性的反馈是否既及时又有效？”“教师的反馈是否帮助学生澄清了疑问？”等。在“学业支持”部分，问题包括“学生是否获得足够的指导和支持，使自己顺利地完成这门课程的学习？”“学生是否在需要时可以及时联系到老师？”“这门课程提供的任何线上资源是否有用？”等[13]。 
　　我国高职院校目前也愈发注重学生的学习与体验。《2017中国高等职业教育质量年度报告》中第一章即为“学生发展”，具体包括“立德树人、就业质量、职业发展、自主创业”等，不仅关注了学生职业能力和职业素养，而且关注学生的基本素养，如“遵纪守法”“社会公德”“人生的乐观态度”“积极努力、追求上进”“乐于助人、参与公益”“包容精神”“关注社会”“知恩图报”等[14]。 
　　未来，我国高职评估标准需更加关注学生的学习产出，由“以教为主的评价”转向“以学为主的评价”。由关注教师的教学理念、教学模式转向关注学生“学”的效果。评价的价值导向要聚焦每个学生的学习成效，关注每个学生的个体成长，挖掘每个学生的智慧与潜能。既要评价学生的专业实践能力，也要评价学生的专业实践态度。专业实践态度中应包含专业认知、专业情感、专业行为倾向以及专业伦理。为客观评价学生的学习进展情况，可采用档案袋评价法。档案袋评价法是一种发展性评价法，是对学生学习过程的连续性评价，具备个性化、整合性、反思性的特征。
（三）评估结果的应用需落实问责机制 
　　问责机制是促进高职院校培养质量提高的一条重要的路径与选择。目前，我国高职评估结果的应用还存在着问责落实不到位的问题，问责的标准需进一步明确，问责的程序需进一步规范。 
　　美国职业教育评估政策中，明确要求院校要对自身质量负责。1998年出台的《卡尔·D·帕金斯职业与技术教育修正案》以及2006年出台的《卡尔·D·帕金斯生涯与技术教育改革法案》为问责制的实施提供了法律的保障与依据[15]。美国社区学院评估标准的价值导向之一明确规定：高等教育机构具有更加神圣的职责，他们应该对其职责负责，应使学生具有改变生活的潜能和经验。如美国蒙哥马利学院（Montgomery College）的使命中明确规定：学院要促进学生改变其生活；学院促进其所在的社区更加富裕；学院要对其培养质量和结果负责。美国社区学院的评估结果的应用充分体现了问责机制，如对评估不合格的学院做出公开批评，评估结果极差的学院将被取消独立设置的资格，并入其他社区学院。 
　　DIT在办学宗旨中也明确规定：要求学校所有员工努力使所有专业达到最高标准，并且得到同行、竞争者、学生、行业企业和社会大众的认可。保证与提升培养质量是学校每位成员的目标。每位教学人员都要在教学活动中保证质量，包括课堂教学和科学研究；非教学人员也要在各自的工作中保证工作质量。DIT管理和学术机构的主要职能要保证其能够指导、支持和帮助每个个体的工作。DIT首要关注点是公众是否对学校的教育教学质量、科研能力和水平有信心。DIT提出：要对提供的教育标准和质量负责；课程的学习和质量保证机制要接受国内外同行的评价，同时要咨询学习者和其他利益相关者；实施自我评价，发现优势和劣势，结果向公众公布[16]。 
　　随着我国高职评估工作的深入开展，对评估结果的有效应用愈发重要。今后，对办学质量差的高职院校要落实问责机制，要加强对我国现有问责机制建设中的问题诊断，借鉴国际经验，明确问责标准，规范问责程序，以问责倒逼责任落实。 
　　（四）评估需与专业认证有机结合 
　　专业建设是高职院校内涵建设的核心，专业质量支撑着学院办学质量。尽管之前的评估中涵盖专业剖析，但有必要加强专业质量的评价，实施专业认证。专业认证能够引导和规范专业建设，实现“以评促建，以评促改，以评促强”的目标，保障和提升专业人才培养质量。 
　　目前，我国高职院校在专业认证方面进行了一些探索与实践：如国家对高职院校出台了一系列标准，如专业目录、专业教学标准、顶岗实习标准、专业仪器设备装备规范等，以规范专业运行，保障专业质量。部分高职院校工程类专业已经开始对《悉尼协议》进行研究与对接，探索工程教育认证，一旦通过认证，标志该专业人才培养达到国际标准，学生具备了国际竞争力。《悉尼协议》是国际学历互认的权威协议之一，它从培养目标、学生发展、毕业要求等7个方面提出了标准。对于高职师范类专业，2017年10月，教育部颁发了《普通高等学校师范类专业认证实施办法（暂行）》（教师[2017]13号）。该文件作用主要体现在以下3个方面：第一，发布国家认证标准，规范认证程序，构建统一的认证体系；第二，明确高等院校在专业质量建设上的主体责任，引导专业建立质量诊断与改进机制，提升专业质量保证能力；第三，综合了多种评价方法，采取常态化监测和周期性认证结合、定性评价与定量分析结合等多种认证方法，实现多维度、多视角评估专业运行质量[17]。 
　　未来我国高职院校评估需与专业认证有机结合，专业认证结果应直接影响院校评估结论。高职院校应认真落实国家出台的专业教学标准、顶岗实习标准、专业仪器设备装备规范等系列标准，积极推进专业认证工作。对于工科类专业，要将《悉尼协议》的“学生中心、成果导向、持续改进”的核心理念体现在专业建设和专业诊断中。认真开展《悉尼协议》专业试点工作，做好充分准备，一旦我国成为其成员单位，立即可以实现文凭互认。对于师范类专业，按照《普通高等学校师范类专业认证实施办法（暂行）》的标准开展专业建设。各院校需强化内部专业诊改，对专业运行质量实施即时诊改和定期考核性诊改相结合，不断完善专业层面的质量保证机制。 
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