〔摘要〕 当前，部分公务员的行为严重背离了既定的行政伦理秩序，造成了公务员行政伦理监督的实际困境。突破此困境，可加强行政伦理立法，从法律上约束公务员的行政行为；发挥社会监督的作用，把公务员的行政行为置于舆论监督与群众监督之网；增强公务员的责任意识，使之在行政过程中慎独内省纳言。
〔关键词〕 公务员，行政伦理，社会监督
〔中图分类号〕D616 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）02-0101-04
国家公务员的行政伦理实践对社会道德风尚具有示范效应和导向作用，关系着人民群众对党和政府的满意度，是衡量政府治理能力的关键要素。当前，因社会结构、价值系统等巨大变迁而产生的价值变迁，使得部分公務员的行为已经严重背离了既定的行政伦理秩序。要从根本上治理国家公务员行政伦理失范行为，必须按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，强化对国家公务员行使权力行为的监督。为更好地构建符合我国公务员行政伦理建设的监督体系，应加强行政伦理立法，加强舆论监督与群众监督，加强公务员的自律性，创新和完善符合我国实际的公务员行政伦理实践的监督体系，突破当前我国公务员行政伦理监督的困境。
一、加强行政伦理立法，从法律上约束公务员行政行为
行政伦理立法是构建行政伦理体系的主要途径。国家需要依照立法程序将公务员履行行政职责所需要的道德规范和行政理念，通过国家意志的方式进行集中体现。换言之，行政伦理立法就是将行政伦理上升为法律层面，一切违背行政伦理的行政行为不仅要承受舆论的压力、道德的谴责，还要承担相应的法律责任及处罚。
通过颁布法律法规的形式对公务员应当具备的行政伦理加以规定，以此来促进公务员行政伦理的培养，是世界上一些国家最常见，也是最有效的方法。如美国的《政府官员和雇员伦理行为准则》《众议院官员行为准则》《参议院职务行为规则》《美国政府伦理改革法案》以及《美国行政官员伦理指导标准》，日本的《日本国家公务员伦理规程》和菲律宾的《公共官员与雇员品行和道德标准法》等，可以说是比较成熟的法律法规，它们明确规定了公务员应遵守的行政道德、行政伦理规范。通过对不同国家行政伦理立法的研究，我们发现，尽管各国行政伦理法规名称不同，形式各异，但其所包含的内容主要关涉三个方面：一是在内容上，对公务员的行政伦理规范有明确的规定；二是在制度上，有切实可行的制度性措施；三是在体制上，重视法律权威监督机构与外部监督机构的作用。由于受“经济人”假设的影响，这些国家对公务员要求的底线是“做合格的有道德的公民”。作为公民，公务员要符合公民的基本要求，同时，就其个人职业的特殊性，又需要承担普通公民应负的责任。他们既要关切自身的权益，同时也需要重视公共道德、谨言慎行，理性行事。由此不难发现，美国、日本等国家在公务员伦理道德方面赞同对个体利益的关注。
我国公务员的行政伦理立法并不充分。一是诸多行政伦理规定并未通过立法的方式获得明显的优势性地位，产生必要的强制力度，纪律性约束与法律性约束之间并不平衡，难以实现有效管理；二是部分规定体现出分散性的特征，难以进行有效的操作；三是缺乏有力的制度保障；四是政治道德立法与公务道德立法比例不均，公务道德立法的缺乏导致管理的有效性降低。尤其需要关注的是，行政伦理规范配置及时性不足，不能及时满足机构设置在法律形式和政治形式上的调整；新旧体制转轨过程中的行政伦理规范建设处于缺位状态，未能与政治、经济、文化等实际情况紧密结合。如在财产申报方面，对申报对象、方式、内容、公开形式，特别是土地、房产、存款、有价证券、车船飞机及债权债务等的公开还需作进一步规定；对于禁止利用公职从利益关系人处谋取私利及公职以外活动限制和离职公职人员从业限制等需要进一步细化。由于公务员工作实际的行政伦理规范体系并未及时建立，导致出现部分公务员利用规范空档期进行利益输送，严重损害了行政伦理实践，造成了恶劣影响。
当前，要真正建立起一个符合公务员的行政伦理法律规范体系，必须从监督法律体系着手，使监督者权责相当，在恰当地保障其合法权益的同时，也可以对其进行规范和约束。实际上，2005年中央颁发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，已然提出了这一重要任务。准确地说，行政伦理法规可以依托行政伦理法，以之为核心，结合公务员服务规定和反腐败法，作出递进式规定。
具体而言，行政伦理法的立法关涉国家工作人员行为规范、个人事项报告的完善等诸多方面，要立足现实，在《国家公务员法》《法官法》《检察官法》《警察法》等法律法规的基础上，结合我国国情，进一步制定和完善相关法律。鉴于廉政法的制定工作已经开启，为进一步加快廉政立法，确证其自身的有效性，现在亟需进行行政伦理方面的立法实践，以期最终实现二者的相互协同与支撑。
二、发挥社会监督的作用，把公务员的行政行为置于舆论监督与群众监督之网
社会监督是加强公务员伦理实践的重要路径，可以产生积极影响。首先是舆论监督。社会舆论的集体性可以反映社会整体对行政行为的监督状况，具有明显的约束功能。具体表现为社会发展对行政行为的客观要求。作为一种广泛的权利，社会舆论主要通过新闻媒介进行作用，对国家、社会和个体产生重要的影响。并且，伴随着时代的发展，科技的进步，舆论监督已经成为一种重要的监督形式，可以形成及时、广泛的影响力，成为公共行政关系的重要调节方式。当前，在揭露腐败的过程中，新闻媒体扮演了重要的角色。它们以其特有的敏锐度、生动性、持续性和影响力敢为人先，对于重要的腐败案件不断地进行披露。以此形成了对公民相关意识的促进，同时也有效地约束和遏制了部分公务员潜在的违背行政伦理实践的心理。实际上，强大的公共舆论产生的监督作用也可以有效地辅助或弥补法律产生作用的有限性。就公务员行政伦理监督而言，媒体的监督必然是一个不可或缺的重要力量。
其次是群众监督。作为国家公务人员，要“始终站在人民大众立场上，一切为了人民、一切相信人民、一切依靠人民，诚心诚意为人民谋利益” 〔1 〕。这与毛泽东同志将人民的利益作为一切行政工作的出发点和落脚点的认识同出一源，同归一处。人民是国家的主人，是历史的主要缔造者，我们的一切权力都属于人民。中国共产党把全心全意为人民服务、为人民谋利益视为唯一的目的和最终的目的。那么，在公务员伦理实践的过程中，我们就应当接受人民群众的监督，听取来自人民群众的不同意见，面对问题，认识问题，积极地改进不足，努力地创造美好生活。尤其是处于新时代的历史潮头，国家公务员更应当坚持立党为公、执政为民，以其为根本目的，广泛、全面、持续地接受群众监督，进一步深入群众、贴近群众、服务群众。这项长期、艰巨的任务，可以通过政务公开等多种方式进行展开，逐步构建群众监督的运行机制，充分发挥人民群众在公务员行政伦理监督中的重要作用，最终实现良好的互信，构筑公务员行政伦理新局面。
总之，舆论监督与群众监督是实现公务员行政伦理监督的重要路径。随着科技的日新月异，经济的持续发展，政治的不断进步，已然使得舆论监督具备了成为一种重要监督方式的条件。它可以关切人民群众的实际期盼，有益地调节国家公务员的伦理实践。此外，群众监督也伴随着人民群众整体文化水平的不断提高，在科技的发展、政治的进步等方面发挥了积极的作用，对于公务员行政伦理实践提出了更高的要求。为了更好地促进公务员行政伦理实践，应当进一步加强舆论监督和群众监督。
在具体公务员行政伦理实践过程中，要积极推进政务公开，提高监督的有效性。党的十九大报告指出，要巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权 〔2 〕。由此可见，深入推进政务公开，让权力在阳光下运行，对于增强公众对公务员行政伦理的监督意识、提高公众监督的有效性具有十分重要的意义。因此，我们要继续推进政务公开，进一步增加政府工作的透明度，给广大群众创造更多的干预和参与决策的机会和途径。提升我国公民的参政意识，敢于揭露国家机关和行政人员的违法、违规行为，努力发动社会的整体力量，充分营造一种推崇廉洁、积极自律、敢于检举的社会氛围，有效地发挥外在的监督作用。
在监督过程中，要切实重视道德代价，提升监督的道德威慑力。防止违背公务员行政伦理实践的发生，必须提高违反的代价。此处提及的代价包含道德代价、经济代价、政治代价和人身代价。当前，对于违背公务员行政伦理实践的惩处主要突出的是经济代价、政治代价和人身代价，而对道德代价却有所忽视。然而，不可否认，道德代价对违背公务员行政伦理实践的心理有着重要影响。这种心理活动是一个重要的权衡过程，是一种利弊比较的取舍过程 〔3 〕，其比较的最终目的就是获取高额的利益。
结合国家公务人员的实际，我们可以得出这样两个结论：一是最终能够推动一些公务员突破行为底线的主要因素是，他们是否对于既定的规则存在畏惧。一个人在私欲膨胀到足以抵消各种畏惧的情况下，就会将满足个人私欲的心理付诸实践。二是这些突破底线的人中有一种人是出于对单纯利益的考量，当利益达到一定程度时，他们就会忽略违背原则的成本；还有一种人是因为现实工作中的付出与实际的取得难以形成合理的比例，这种情况下容易弱化对于既定规则的正确认知，最终作出违背既定规则的行为 〔3 〕。
因此，在公务员行政伦理监督过程中，应当进一步加大对违背行政伦理行为的惩处力度，尤其要突出道德处罚的力度。要充分利用中国的“耻感文化”，将行政人员的这种行为进行广泛、充分的披露，通过这种社会舆论迫使其开始意识到腐败可能带来的后果，让其在实施相应行为的时候能够三思而后行，使有腐败倾向的人在强大的社会压力之下改变自己。诚如马克思所言，羞耻是一种具有内向性的愤怒。可以预见的是，社会舆论和公众评价的压力将会有效地唤起行政人员的这种内向性的愤怒，使这种愤怒感指向其自身的不良行为，进而使得他们的行为变得对社会和公众较为有利。
三、增强公务员的责任意识，使之在行政过程中慎独内省纳言
责任重于泰山。公务员的本职是代表政府履行公共权力，自然人格及其出身并不能决定其公共职务，行政事务与个体之间并不存在天然的关联性 〔4 〕311。公务员应当明确自己的职责，追求公共利益，绝对不能兼顾主观目的。行政伦理本质上就是一种责任伦理，公务员行政伦理理所当然地也是一种责任伦理。这种责任就是以民为本，执政为民。毛泽东同志多次强调，各级政府机关及其工作人员要自觉坚持和维护党的领导，坚持民主集中制的组织原则，将人民的利益作为一切行政工作的出发点和落脚点，《中国共产党党章》也对此进行了明确阐释。由此可以发现，政府工作人员的本职工作就是为人民服务，这是我们的一贯传统。不同时期，中国共产党的领导人都坚持和发展着这一宗旨。在党的十九大报告中，习近平同志明确指出：“必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨。” 〔2 〕这是新时代以习近平同志为核心的党中央对于执政为民的持续坚持和不断发展。
只有坚持执政为民的价值引导才能拥有正确的权力观，进一步展开公平、公正的良好实践。公务员应当坚持执政为民的责任引领，遵照制度规范，积极践行行政伦理实践，作出公平、公正的行为。因此，应当将“责任”作为公务员行政伦理实践的内核。公务员只有具备了充分的责任意识，才可能产生负责任的行为实践。为了获得这种责任能力，公务员可以从如下三个方面不断锤炼：一是慎独。作为公务员人格塑造的重要路径，慎独充分体现了公务员高度的自觉性。作为公务员，要心怀责任，无论是否有人监管都要高标准地严格要求自己，遵守既有的伦理规范。二是内省。作为一种自我反思的方法，内省要求公务员敬畏责任，在实际工作中以伦理规范为依据，深刻认识自己的言行，调节自我行为，不断地内化责任，提升自我的认识水平。三是纳言。中国共产党素来秉持接受批评的优良传统。作为公务员要本着负责任的态度，敢于接受不同的意见和建议，甚至是质疑；面对他人的批评要采取正确的态度。实践充分证明，敢于接受不同意見、建议，能够直面质疑、化解难题的公务员往往可以更为有效地践行公务员行政伦理，遵守伦理规范。
当前，要坚持以建设务实、高效、廉洁政府为主导，展开行政伦理实践。中国特色社会主义已经全面进入新时代，为了更好地实现 “两个一百年”的奋斗目标，必须以建设务实、高效、廉洁政府为主导，着力提升政府的公信力和执行力，积极展开行政伦理实践。首先要务实，这是践行群众路线的一贯要求，是建设新时代中国特色社会主义的关键性原则。为了更好地坚持群众路线，公务员一定要积极地转变思想作风，改变工作作风。要不断加强和完善与人民群众之间的信任关系，以此为基础开展群众工作。公务员在实际工作过程中，一定要坚持实际，尊重群众，脚踏实地，勤勉敬业。把各项工作抓实、抓细，让人民群众过上殷实的生活。其次要高效，这是政府关注的关键性要素，关系着政府自身发展及其与人民群众之间的重要联系。高效的政府应当实现上下通达，令行禁止。当前，公务员行政伦理建设的核心要义就是锤炼一支政治合格、作风过硬的公务员队伍。队伍的合理构建是对于政府和人民群众上下通达的基础条件和重要保障，能够为实现高效政府的构建提供坚实的基础。最后是廉洁，这是对公务员的基本要求。“官纪者，乃表现于行政人员热望、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣之精神也。” 〔5 〕262只有具备廉洁的工作作风，才能不断进行反思，不断内化，进而激励公务员面对工作和服务对象时具有一种良好的敬业精神，不偏私，只为公。长期以往，再辅以铁的纪律约束，将会切实有利于公务员逐步形成一种良好的工作习惯，为构建廉洁政府的实践贡献力量。
在加强公务员自律性的同时，也要积极发挥组织、社会和家庭的重要作用。公务员个体不仅是组织队伍中的一员，同时也是社会成员和家庭成员。必须把公务员的伦理教育向社会拓展，向家庭延伸，形成组织教育、社会教育、家庭教育“三位一体”的伦理教育体制。
公务员个体的成长不仅要靠个人的不懈努力，还要靠组织的长期培养。优秀的公务员并非短期“速成”，而是要靠长期、科学、系统的培养。只有经过长期、科学、系统的培养才能够使公务员坚定政治立场，逐步形成正确的世界观、价值观、权力观，提高工作能力，增强为人民服务的本领。组织教育要注重搭建合理的教育平台，以促进公务员的发展；拓宽教育渠道，以提升公务员的素质；遵循公务员成长规律，有的放矢。
我们强调党风、政风对社会风气的影响，同时，也要考虑社会风气对公务员行政伦理实践可能产生的影响。公务员的伦理教育要从社会大格局的环境中进行思考，形成良性合体。具有几千年发展历史的中国行政文化，沉淀了诸多的优秀成果。如“水能载舟，亦能覆舟”的重民思想、“因民之所利而利之”的为民思想、因时而变的改革思想及反专制、求民主的自由思想等都是应该继续弘扬的重要思想。可以进一步地通过合理运用优秀的传统文化，现实的典型榜样、理性的分析方式、友爱的引导宣传积极构建良好的社会环境，让人们感觉自己处于一个温暖、友爱、和谐、美好、有理想、有希望、讲道理、讲文明的社会大家庭之中，逐步接受良好社会环境的熏陶。
最后，需要关注的是家庭。家庭是以血缘、亲情为纽带的社会基本单位，是人类最基本和最重要的基本组织形式，是生活的主体。家庭作为社会的基本单位，对于公务员的日常行为同样有着重要的影响。诸多的公务员就是囿于家庭环境的影响进行了错误的选择。公务员行政伦理教育应该把握这一基本因素，通过组织开展家庭成员警示教育、实施家庭学习日制度，可以让公务员与家人一起参加教育，通过开展家庭、家教、家风等活动让人们充分地认识到家的美好、家庭建设的重要性，以及行政伦理监督的必要性，使家庭对公务员个体发展产生正确的影响。
另外，深化国家监察体制改革可以不断提高党和国家的监督效能，促进国家治理体系和治理能力的现代化，是深入推进公务员伦理实践的必然之举。科学完善国家监察体制机制是加强科学配合和制度安排的有益路径，监察法草案从面向社会征求意见到再次修改并决定提请十三届全国人大一次会议审议，为解决行政监督法律制度供给不足的问题提供了一种可能，为迎接监督机制当前面临的新挑战奠定了一个坚实的基础。此举也可以满足公务员行政伦理法律建设的初步需要，有效地提升公务员的行政倫理规范配置，解决公务员行政伦理建设面临的一些重要问题，深入促进国家公务员的行政伦理实践。
参考文献：
〔1〕董振华.政治意识的理论逻辑和现实逻辑〔N〕.学习时报，2017-01-23.
〔2〕习近平. 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告 〔N〕.人民日报，2017-10-28.
〔3〕高兆明.论道德行为选择中的德性成本分析心理〔J〕.浙江社会科学，1999（5）.
〔4〕黑格尔.法哲学原理〔M〕. 范扬，译.北京：商务印书馆，1961.
〔5〕怀 特.行政学导论〔M〕.上海：商务印书馆，1947.
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加强公务员行政伦理监督的思考
2018-05-03 来源:理论探索 作者：温郁华
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