【摘要】搭建整体性治理结构，实现社区治理的宏观部署，形成治理主体互动的制度起点；通过对各治理主体参与、合作、协商的机制设计，形成治理主体间合作的互动过程；通过治理主体间合作的不断深化，实现了各主体治理能力的培育，最终实现治理体系和治理能力的现代化。

【关键字】社区治理  治理体系  治理能力    【中图分类号】C19    【文献标识码】A

社区即是城市最基层的自治组织，也是住房、就业、医疗、社会保障、社会安全等公共服务承接和传递的“最后一公里”。围绕“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标，社区已经成为基层社会治理创新最为活跃的试验田，是国家治理体系最重要、最基础的领域，是走向善治的基石。为实现社区治理的有效运作，应该首先，搭建整体性治理结构，实现社区治理的宏观部署，形成治理主体互动的制度起点；其次，通过对各治理主体参与、合作、协商的机制设计，形成治理主体间合作的互动过程；最后，通过治理主体间合作的不断深化，实现了各主体治理能力的培育，最终实现治理体系和治理能力的现代化。

搭建整体性治理结构，实现社区治理的宏观部署，形成治理主体互动的制度起点

发挥政府“元治理”功能。治理理论重新审视了政府与市场、社会和公民间的关系，并且着重关注如何通过相关的机制和制度设计实现多元主体间的协调与合作。为了建立一种广泛认可的规则、秩序和制度框架，以引导、控制和规范各主体的活动，从而建立可持续的合作治理关系，最大限度地增进公共利益，政府必须承担起“元治理”的角色。在社区治理中，政府应该首先关注自上而下的制度设计，结合自下而上的治理创新经验，纵向上层次清晰、衔接有序、功能完整，横向上主体多元、沟通顺畅、协调一致，为治理体系的构建、治理机制的平衡、治理主体的互动打下了良好的基础。首先，构建整体性政府。治理不仅意味着政府同外部主体的合作，也意味着政府内部层级间、层级内的协调，应利用权责清单理顺区级政府、街道、社区之间的权责边界，优化层级间分工合作；其次，搭建信息化平台。通过信息化服务平台，实现区级政府、街道、社区、网格直至家庭等多级信息资源的融会贯通，实现信息收集、传递、处理无缝隙对接，为群众提供“一站式”“集约化”的公共服务的同时，实现全部政府部门的联动，提高层级间、部门间协作效率。

形成社区“子系统”结构。作为开展基层自治的基本单位，应以社区为核心层级，构建多元参与治理“子系统”。社区党委、社区居委会、社会组织和社区工作站四大部分相互支撑、相互配合，以党委为领导核心形成自治组织、社会组织、企业和政府多元主体互动共治的局面。首先，突出社区党委引导作用。社区党委既要在关键政治问题上起到领导作用，也要在利益协调中发挥核心作用。通过社区党委的延伸，在网格层次、楼栋层次形成党支部、党小组等组织形式，消除党组织设置空白点，扩大党的工作覆盖面，增强党建工作的有效性，协调处理社区内部和内外各种关系；其次，社区居委会应回归自我管理、自我教育、自我服务的基层自治角色，不再承担行政工作，着力提升其组织、协调和服务能力，指导和培育社区社会组织的发展，协助辖区居民开展各类自治活动，而社区内的社会组织，以服务居民为导向，按照社会化、市场化的模式，为社区居民提供志愿服务和社会服务；最后，推进网格化建设。每个社区划定若干网格，每个网格指定一人担任网格员，全面负责网格内所有的居民事务，实现条条管理的行政事项和碎片化的社区事务在网格中全面整合。网格的自治框架是社区治理“子系统”在层次上的延伸、在结构上的延续、在功能上的全面实现。

打造楼栋“微自治”平台。社区治理体系的基础是居民的行动，构建治理体系的最根本问题是如何促进公民的参与行为。参与、合作与协商是社会治理的核心要义，是居民开展自我决策、自我管理、自我服务的主要形式，更应该是一种常态的生活方式。因此，社区治理创新必须强调“自下而上”的互动活动，关注社区治理的微观基础，打造以楼栋为单位的“微自治”平台。发挥党员的骨干力量，吸收社区两委、小区居民、在职党员，组织居民选举成立楼栋自治组织，制定自治管理方案、订立楼栋公约，逐步实现楼栋公共事务自管自治，倡导、塑造邻里的和谐氛围，发动每个居民从身边的点滴做起，主动参与到社区的自治活动中，通过参与、互助、协作和奉献塑造了和谐友爱的人际关系，让参与和协作成为居民的生活方式。

通过对各治理主体参与、合作、协商的机制设计，形成治理主体间合作的互动过程

社区党建引领。治理并非一个静态的制度安排，而是一个不断地互动过程，没有多元主体间的互动，就不可能成为真正的治理，党组织则应成为多元互动的领导力量。社区治理过程中的党建工作应该突破原有思维，将基层民主建设与基层自治创新相结合，探索群众工作的新形式、新方法，将党建的重心放在更广泛地动员群众、更坚定地维护群众利益两个方面。首先，应该不断提高社区党委的领导能力，通过网格中的党支部、楼栋中的党小组等党的工作制度，在制度层面确立党组织和党员在协调处理社区事务的核心引导地位；其次，在党委的领导下，通过工作例会制度、信息沟通制度、督查考核制度开展各类协调统筹工作，平衡各方需求、协调各方资源、整合各方利益，促使各治理主体对社区内共同事项达成一致意见，并根据职责分工协作落实；最后，在社区中以党员为核心培育一批基层自治组织，这些自治组织成员应以民主选举的方式产生，实现自治组织运行的规范化和制度化，引导和规范基层自治行为。

社会组织协同。社会组织是社区治理的重要力量，具有非营利性、非政治性、自治性和志愿性等基本属性，其活动主要是面向社区居民的服务，在社区治理中发挥着积极而不可替代的作用。社区既要通过培育社会组织巩固其主体地位，也要通过激励机制促进其发展，同时安排各种合作机制发挥其在社区治理中的协同功能。首先，开展社会组织的孵化工作。社区应该对处在成长过程中的社会组织进行系统地培育和扶持，既可以为社会组织提供免费的办公、会议场地等服务设施，也可以引进专业社工机构开展专业的孵化运营，通过社会组织数量和质量的全面提升，确立社会组织参与社区治理的主体身份，使其有能力、有资源参与社区治理；其次，通过激励机制促进社会组织发展。社区可以定期对各社区社会组织进行考核评定，配合奖励机制促进社会组织成长，并通过公示制度激发全体居民了解关注、共同参与社会组织建设发展的热情。此外，也可以通过公开招标的方式“采购”社会组织服务，形成社会组织参与治理的有效通道，从而提高了社会组织的协同水平；最后，促成社会组织间协同，由各社会组织负责人参与协同制度建设，共同协调社区各协会组织的活动资源，协商社会组织的发展、建设、活动事宜，以促成社会组织对社区发展的协同支持。

社区居民协作。社区居民协作从低到高主要包括三个层次：一是献言献计，对社区建设和治理中存在的问题发言发声；二是在街道或社会组织的引导下，参与治理活动；三是自觉自发地开展自治活动。首先，广泛征集居民意见。社区可以通过门户网站、电话热线、社区QQ群、社区信箱、短信平台、微博、微信、手机APP等渠道，广泛征集群众对社区建设、管理、服务等方面的建议，鼓励居民表达自身需求；其次，通过各类社会组织、志愿组织的活动引导居民参与社区建设，开展各种睦邻活动，营造邻里和谐氛围，加强居民的认同感、归属感和参与感；最后，促成居民自治行动。社区可促成居民间的协商，将社区的公共事项变成每个居民自己的事情，居民可以不断从自身的需求出发，积极主动地开展自我管理、自我服务，为社区治理创新提供源源不断的思想来源。

社区企业协助。企业作为社区治理的主体之一，较社会组织、居民个人有更丰富的资源，这些资源能够很好地填补其他治理主体在人、财、物等方面的缺失或不足。因此在促进企业协作的过程中必须充分调动这些资源，使企业深度融入社区治理实践。首先，搭建社区企业协商平台。成立作为社区和企业议事、协商和协调的机构，定期走访并广泛搜集企业及其员工的需求和意见，同时对企业之间、员工之间、企业与员工之间、企业与本地居民之间、员工与本地居民之间的各类矛盾纠纷开展调解和协商工作，促进区域内的和谐稳定；其次，搭建企业参与合作平台。社区可以通过项目征集等方式挖掘企业和员工最需要的公益活动内容，引导社会组织围绕治理需求策划公益活动项目，匹配需求和供给，形成企业和社会组织的合作平台。一方面，企业通过认捐为社会组织提供发展的资金，促成了社会组织的发展壮大；另一方面，社会组织通过公益活动满足了企业的发展需求，通过多方共赢获得了持续发展的动力。

通过治理主体间合作的不断深化，实现各主体治理能力的培育

提升社区治理能力。在社区治理过程中，街道和社区居委会的角色从“划船”变成了“掌舵”，通过分权和协作，积极发挥社会组织、企业、居民的作用，实现了自身职能的转变。将社会能管好的事情分给社会，将企业能协助好的事情分给企业，减轻了政府的负担、节约了行政成本、优化了政府资源的配置方式。社区治理涉及众多主体，各主体间需求、利益、资源和能力千差万别，社区作为各治理主体间的组织者和协调者，必须在多元主体间建立起一致的目标和远景，进而提升了发动和宣传能力；必须在多元主体间形成认同的合作规则，进而提升了谈判和协商能力；必须在多元主体间促成一致的行动，进而提升了动员能力；必须通过纵横交错的治理网络，实现社区治理功能的完善，进而提升了功能整合能力。

激励社会组织成长。在一个健康的治理体系中，社会组织应该在一定的制度框架内，不过度依靠政府扶植，而依靠自身的能力发展、壮大，并调动自身资源寻求自身同政府、企业、其他社会组织或居民的合作。随着社区治理水平的提升，一方面，社区对社会组织的需求在不断扩大，这些需求成为了社会组织孕育、发展和壮大的必要条件；另一方面，随着社会组织参与社区治理的深化，锻炼了社会组织调动政府、企业和居民的各种资源并进行社会服务的能力；社会组织在一个开放的社区治理体系中，必然面临各种挑战和竞争，那些无法适应社区治理体系的社会组织将被自然淘汰，从而实现了社会组织整体能力的增强。

实现企业社会责任。企业责任感是企业对待社会的责任态度，这一责任体现为企业对社会作出的各种贡献，其中参与社区建设是企业承担社会责任最直接的方式。在社区治理体系构建中，通过社区与企业的协商平台，将企业及其员工需求看作治理需求的一部分，将企业及其员工发展看做社区发展的一部分，将企业及其员工的资源、能力视作社区治理能力重要组成部分，调动企业通过资助、捐款等方式参与社区事务的共同治理中，把企业对社会的责任分解为企业对员工的责任、对社区的责任，通过企业对社区、对员工的贡献，反过来促进自身的目标实现，最终达成多方共赢。

促成公民意识养成。公民意识不是通过宣传、教育形成的，而是在切实的参与过程中形成的。社区治理过程为公民参与提供了充分的空间、多元的渠道和广泛的领域，通过让居民参与到与自身利益密切相关的社区事务中，培育了居民间沟通、协商、合作的能力，形成积极、温暖、宽容的社区氛围，促进社区的融合，形成社区的认同感和归属感。在社区治理过程中通过规章制度、乡约民规，以及不断的磨合、持续的合作，树立起居民的责任意识，构建政府与居民、居民与居民间的信任关系。要使居民的参与行为由被动变主动，由消极变积极，由政府引导变自觉发动，不断提升居民的参与水平和参与能力。

（作者单位：厦门大学公共事务学院）

【参考文献】

①卓越：《共同缔造：城市治理现代化的探索和实践》，北京：中国社会科学出版社，2015年。

②郎友兴、葛俊良：《让基层治理有效地运行起来：基于社区的治理》，《浙江社会科学》，2014年第7期。