【摘要】《“十三五”促进就业规划》全面阐述了我国新时期促进就业的目标、重点任务和实施体系，对于我国全面建成小康社会、推动经济转型升级，激发全社会促进就业、参与创业，促进社会和谐稳定等都具有巨大推动作用。

【关键词】就业  劳动力   《“十三五”促进就业规划》     【中图分类号】C913    【文献标识码】A

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的关键时期，也是我国转变经济发展方式、实现经济转型升级的重要时期。为了应对“十三五”时期我国劳动就业领域面临的矛盾和挑战，国务院颁布了《“十三五”促进就业规划》（以下简称为《规划》）。《规划》准确把握“十三五”期间的就业形势和特点，明确了促进就业的指导思想、主要目标、重点任务和保障措施等，对我国促进就业工作进行了全面部署，呈现出不少创新和亮点。

我国劳动力供给总量仍将在高位运行，压力仍然较大

“十三五”时期我国就业工作面临的形势，概括起来讲就是：虽然劳动力总供给量开始下降，但就业的总体压力在一定程度上依然存在；结构性问题将成为我国就业的主要矛盾；大学生、农民工及城市就业困难群体的就业问题相对突出，就业工作任务仍然十分繁重。

首先，我国劳动力供给总量仍将在高位运行，压力仍然较大。统计表明，我国劳动年龄人口自2011年底首次出现下降，现今已经是第6个年头了，但新增劳动力供给的下降幅度不大，劳动力供给总量仍然在一定程度上大于市场需求。“十三五”期间，我国16-59岁劳动年龄人口仍将保持在9亿人左右；每年需要在城镇安置就业的人数，仍然维持在2500万左右；在这2500万就业人口中，大约有1000万左右是登记失业人员，其余1500万人，基本上是以高校毕业生、中职毕业生为主体的青年就业人员，其中高校毕业生700多万，中职毕业生以及初中、高中毕业以后不再继续升学的青年就业人员、外加军转人员等800万人。总体就业压力在“十三五”期间不会出现明显的下降。

其次，伴随产业结构转型，就业结构调整面临不确定性，结构性失业风险将明显增大。“十三五”时期，我国产业结构转型进入关键阶段，一方面，原有的依靠房地产、基础设施等大规模投资的增长模式失去动力，依靠廉价劳动力、自然资源等的粗放型产业逐步淘汰，产业结构和就业结构转型加速，中国经济将逐渐向服务业为主导的经济形态转变。另一方面，受国际国内市场需求下降等因素的影响，企业经营面临困难，加之技术进步和机器人应用等原因，都将直接或间接导致劳动力需求减少。在这一结构调整过程中，部分劳动力将因不适应形势的变化而被淘汰。求职者和就业岗位不匹配的结构性矛盾将成为就业的主要矛盾，“招工难”与“就业难”的现象将并存。

再次，大学生、农民工及城市就业困难群体的就业问题相对突出。2016年全国高校毕业生人数达770万，预计未来几年仍将保持这一格局。虽然多数大学毕业生都能找到合适的就业岗位，但确实有一部分高校毕业生由于专业技能、就业观念与市场需求脱节，出现就业困难。对转型企业的农民工而言，其就业形势将比大学生更为严峻。大约50%的农民工从事制造业，接近70%的农民工在东部沿海地区就业，而受经济放缓和结构调整影响最大的恰恰就是东部沿海地区的外向型、劳动密集型制造业。特别是随着新生代农民工比重增加，他们对就业岗位有更高的要求，对融入城市有更强的需求，一旦经济增长放缓或转型，他们失去就业岗位后，很难再回到农村。此外，由于供给侧结构性改革力度的加大，还会造成一大批现有职工离岗、转岗就业，其中不少劳动者因年龄偏大、技能和操作经验不足，难以满足企业生产经营的需要，陷入长期结构性失业的可能性将会增加。

增强经济发展创造就业岗位能力，提升创业带动就业能力

基于对我国劳动力市场形势的准确研判，《规划》确定了我国未来几年促进就业的五方面重点任务。

一是增强经济发展创造就业岗位能力。与“十二五”时期的高速增长不同，“十三五”时期我国经济已步入中高速增长阶段，并由此对就业市场的需求带来了压力。《规划》明确指出，要积极培育新的就业增长点，拓展新的就业领域，发展吸纳就业能力强的产业和企业，创造更多就业机会。加快发展民生刚性需求大、国际竞争优势明显的轻工业等劳动密集型制造业。鼓励发展现代服务业，不断拓展服务业发展的广度和深度。落实降税减负等扶持政策，促进中小企业加快发展，鼓励中小企业利用电商平台等多种方式开拓市场，增强其吸纳就业能力等。

二是提升创业带动就业能力。畅通创业创富通道，扩大创业带动就业效应。党的十八大报告将鼓励创业纳入了国家的发展方针，《规划》在十八大确定的鼓励创业的基础上，进一步完善了有利于劳动者参与创业的政策环境，包括破除制约劳动者创业的体制障碍，拓宽创业投融资渠道，落实促进高校毕业生、退役军人、残疾人、登记失业人员等群体创业的税费优惠政策。大力支持农民工等人员返乡下乡创业，引导城镇失业人员等其他各类人员以创业促就业。在全社会弘扬创业风尚，培育创业意识，营造鼓励创业、宽容失败的社会氛围等。

三是加强重点群体就业保障能力。《规划》提出，切实做好高校毕业生就业工作，拓展高校毕业生就业领域，开发更多适合高校毕业生的高质量就业岗位。结合政府购买基层公共管理和社会服务开发岗位，进一步引导和鼓励高校毕业生到城乡基层、中西部地区、中小微企业就业。促进农村劳动力转移就业，结合推进新型城镇化建设，合理引导产业梯度转移，创造更多适合农村劳动力转移就业的机会。促进农村贫困劳动力转移就业。统筹好困难群体、特定群体就业及过剩产能职工安置工作。将职工安置摆在化解过剩产能工作的突出位置。

四是提高人力资源市场供求匹配能力。强化公共服务平台建设，规范人力资源市场秩序，提升人力资源市场供求匹配效率。“招工难”与“就业难”现象的出现，除了肇因于劳动力市场的供求因素外，还与劳动力市场的信息平台建设息息相关。高效合理的人力资源信息平台，有利于雇主迅速找到合格员工，也有助于劳动者很快找到就业机会。“十三五”时期将把人力资源市场公共服务平台建设放在优先地位，注重发挥市场在人力资源配置中的决定性作用。这包括：加快建立统一开放、竞争有序的人力资源市场体系，打破城乡、地区、行业分割，促进劳动力在地区、行业、企业之间自由流动。建立信息互联互通机制，搭建共享发布平台。到2020年，全面建成省级集中的公共就业服务信息系统和公共就业创业服务平台。

五是强化劳动者素质提升能力。提升人才培养质量，提高劳动者职业技能，培养良好职业素养。将提高劳动者职业技能作为“十三五”时期劳动就业的中心工作。从劳动力市场的供给方来看，避免劳动者出现长期结构性失业的一个重要途径，就是提高劳动者的职业技能，提高劳动者就业、创业能力。“十三五”时期将以就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训为主要形式，建立覆盖全体劳动者、贯穿终身的培训体系。这包括：实行国家基本职业培训包制度，完善职业技能培训财政资金补贴制度，建立健全培训、鉴定、就业分工合作机制，以及培训信息发布、质量评价和保障机制。推进职业教育与普通教育分类管理，探索建立国家资历框架，加快培育大批具有专业技能与工匠精神的高素质人才。健全劳动者技能提升激励机制，提高技术工人待遇，定期开展高技能人才评选表彰活动等。

应该说，这些重点任务涉及到政府工作的方方面面，任务量很大，也很艰巨。值得一提的是，《规划》在确定上述重点任务的基础上，对每一项重点任务又作了分解，将每一项重点任务细分为若干项具体的工作任务，还增加了各项专业领域专栏，以便使重点任务的分解更加清晰，使各个政府部门能够根据自己分管领域的职责领取相应的工作任务，将《规划》确定的任务逐项落到实处。

新时期促进就业的目标、重点任务和实施体系

在《规划》的指导思想中强调，“推进供给侧结构性改革，实施就业优先战略和人才优先发展战略，把实施积极的就业政策摆在更加突出的位置”。在促进就业的基本原则方面，《规划》与之前的国家政策原则相比，既有继承，也有发展。继承的方面体现在，《规划》仍然强调坚持总量与结构并重、坚持就业政策与宏观政策协调、坚持统筹发挥市场与政府作用等各项原则，发展的方面体现在，《规划》提出了坚持供需两端发力、坚持普惠性与差别化相结合的原则。具体而言，《规划》中亮点很多，主要体现在以下四个方面。

第一，《规划》明确提出，就业是最大的民生，坚持就业优先战略，全面提升劳动者就业创业能力，实现比较充分和高质量的就业。《规划》充分考虑到了我国经济发展阶段和转型期的特点，明确了新时期的就业战略、促进就业举措和操作环节，将促进就业与培育经济发展新动能、推动经济转型升级结合起来，对调动各级政府和社会各界促进就业的积极性，提高劳动者就业创业能力，实现“更加充分的就业”和“高质量的就业”具有十分重要的意义。正如李克强总理在讨论《规划》的国务院常务会议上所讲：“‘十三五’这么多规划，为什么今天专门讨论促进就业的规划？因为对中国来说，就业是经济发展最基本的支撑，也是‘最大的民生’！”

第二，《规划》的制定有着系统性的考虑，除了确定促进就业目标、重点任务外，还制定了较严密的保障支撑体系。《规划》决定建立的五大保障支撑体系包括：一是强化各类政策协同机制。加强就业政策与宏观经济政策、社会政策的统筹协调，形成有利于促进就业的宏观政策体系。二是优化社会资本带动机制。有序有效引导并带动社会资本扩大就业创业服务供给。推动政府向社会力量购买更多基本公共就业创业服务。三是完善就业创业服务机制。加强基层公共就业创业服务平台建设，健全覆盖城乡的公共就业创业服务体系。四是健全劳动关系协调机制。加强劳动保障监察执法能力建设。加快劳动争议调解仲裁服务体系建设。五是构建就业形势综合监测机制。加强对就业形势分析研判，提高就业形势监测和分析能力等。

第三，为了全面有效实施，《规划》建立了细化重点任务和落实各方责任的机制。在广泛调研、深入讨论的基础上，设计了九大行动计划专栏。对有关重点任务做了细化和分解，强化了对目标任务的分类和领域归属。同时明确各方责任，建立了组织协调机制。国家发展改革委、人力资源与社会保障部将会同有关部门，开展《规划》实施情况的年度监测，适时组织《规划》实施的中期和终期评估。切实将促进就业的各项政策措施落到实处，努力实现比较充分和更高质量的就业。

第四，《规划》针对高校毕业生、农村劳动力、困难群体、化解过剩产能企业职工等重点群体的就业，进行了特殊的政策设计和制度安排。《规划》浓墨重彩，用较多的篇幅对困难就业群体的促进就业工作进行了梳理。这些举措在很大程度上深化和发展了近年来对困难就业群体进行就业扶持的政策措施，并使之系统化、规范化。

总之，《规划》是对近年来我国促进就业工作的理论与实践总结，是一个系统、完善的促进就业规划。《规划》全面阐述了我国新时期促进就业的目标、重点任务和实施体系，对于我国全面建成小康社会、推动经济转型升级，激发全社会促进就业、参与创业，促进社会和谐稳定等都具有巨大推动作用。贯彻和落实《规划》，必将成为我国未来几年各级政府部门、企事业单位劳动就业领域的重要工作。

（作者为北京市人力资源与社会保障学会副会长，中国人民大学中国就业研究所研究员）

【参考文献】

①《国务院关于印发“十三五”促进就业规划的通知》，中国政府网，2017年2月6日。