【摘要】随着我国从传统的社会管理转向社会治理，社会工作事业的发展也应由“嵌入式”转向“合作式”，这是社会治理的本质要求，因为社会治理是以政府和社会组织、企事业单位、社区和个人作为多元的管理主体共同对社会事务、社会生活进行规范和管理，由此必然带来社会工作事业发展路径的转变。

【关键词】合作式发展　嵌入式发展　社会工作　社会治理

【中图分类号】C916　　　 　  　【文献标识码】A

社会工作“合作式”发展的必要性

社会工作大发展是公民社会得以形成和发展的必要条件。学者俞可平认为：公民社会是“国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有社会组织或民间关系的总和”①。公民社会有三个基本向度：其一，公民社会组织，即公民在志愿和自主参与基础上发展形成的、普遍的、多元化的社会组织形态；其二，公民社会价值，即公民在自主参与的各种社会活动中所表达的具有普遍认同的社会价值；其三，公民社会场域，即公民能够自由进出、平等交流、表达诉求、协商对话的公共舆论空间或公共领域。

公民社会的形成和发展离不开社会工作这个必要条件，因为社会工作服务机构是今后我国公民社会组织发展的最大力量，《国家人才发展中长期规划纲要（2011~2020年）》确定的300万社会工作专业人才主要应服务在各类社会工作机构中。社会工作也是倡导和影响公民社会价值的核心力量，因为社会工作的宗旨就是发挥人的潜能，实现每个人的全面发展，这正是公民社会价值的基本要求。同时，社会工作也是推动公民社会场域发展的根本动力，这是因为，社会工作的主要功能就是为公民的生存和发展创造一个自由的空间。

社会工作开辟“合作式”发展路径是突破社会工作大发展瓶颈的唯一途径。社会工作事业经过20多年的发展，至今仍然困难重重，制约因素就是因为我国目前社会工作“嵌入式”发展的路径和模式。所谓“嵌入式”发展是指“社会工作作为一项制度从体制外切入，逐步成为整个社会机构的有机组成部分，它将嵌入现有的公共服务和社会管理框架之中开展专业服务，并获得嵌入式发展。”②

显然，“嵌入式”发展是以往只有政府作为单一主体进行社会管理的时代产物，即社会工作组织由于缺乏主体地位导致的通过向政府游说而获得少量的购买社会服务资金来开展的社会工作，这使得社会工作始终处于消极被动的艰难发展状态，也使得我国社会工作发展面临众多的困境，诸如社会工作政策不完善、立法不足、民间的参与度不足、地区差别化、农村社会工作滞后、缺少对社会工作的社会认同、社会工作机构和人员素质不高，等等。而造成这些困境的主要根源就是原有社会管理体制的制约，即政府作为单一的社会管理主体由此带来社会工作发展的一系列弊端。

要改变这种状态，就必须实现社会工作从“嵌入式”向“合作式”发展路径或模式的转变，即社会工作组织作为与政府一样的主体，与政府等主体合作共同发挥在社会工作事业发展中的作用。这不仅是突破社会工作大发展的制约瓶颈的需要，也是完善市场经济所必需的条件，因为市场经济的发展必须有完善的公民社会的配合，社会工作与公民社会和市场经济三者之间存在着相互制约、相互影响的密切关系，理顺它们之间的关系是推动三者共同发展的重要条件。

社会工作实现“合作式”发展的可能性

社会治理体制改革的内在要求。党的十八届三中全会提出了社会管理创新，就是从传统的社会管理转向社会治理。所谓社会治理就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公众利益最大化的过程。根据社会治理的本质要求，社会工作可以改变以往依赖于政府购买服务的“嵌入式”发展模式，转向与政府等主体协调合作“合作式”发展模式。具体理由在于：第一，社会治理强调合法权力来源的多样性。因此，社会工作组织同样也是合法权力的来源，也是社会治理的主体。第二，社会治理把有效的管理看作是各主体之间的合作过程。第三，社会治理强调发挥多主体的作用，鼓励参与者自主表达、协商对话，从而形成符合整体利益的公共政策。社会治理的这些本质特点决定了社会工作可以由“嵌入式”转向“合作式”发展。

社会工作已经具备“合作式”发展的基本条件。我国的专业社会工作是在20世纪80年代末由社会工作专业教育推动的，经过20多年的发展，具备了形成一种较为强大的社会组织力量的能力，作为社会治理的主体与政府等主体合作发展社会工作事业。这些力量包括：330多所高等院校设立社会工作专业，每年培养1万多名毕业生，全国获得社会工作师证书的已达几万人，广东、上海等地的社会工作实践已经积累了丰富的专业工作经验，在政府的公共政策制定过程中发挥了重要作用。各级政府对社会工作已经产生了越来越大的信任和依赖。这些都为我国的社会工作从“嵌入式”转向“合作式”发展奠定了坚实的基础。

社会工作“合作式”发展的路径

确立社会工作组织的主体地位。社会工作从“嵌入式”向“合作式”发展必须以社会治理体制的改革为基础，随着社会治理体制改革的不断深入再逐步推动社会工作的“合作式”发展。首要任务是确立社会工作组织机构的社会治理的主体地位，因为只有确立社会工作机构的主体地位，才能带来社会工作的财力物力等支持体系建立的合法性与稳定性，由此也才能带来社会工作组织与政府的协商合作以共同推进社会工作相关政策法规的建立和完善。而在目前，可以把社会工作机构的性质确定为事业单位。理由是：社会工作机构本身就是学校医院这样的公共服务性质的单位，把社会工作机构确定为事业单位性质，可以保障社会服务事业稳定开展，从而既可以推动市场经济的深入发展，又可以促进公民社会的形成和完善，还有利于促进我国和谐社会的构建。

社会工作组织主体地位的确立也有利于推动社区及居民组织等社会治理主体的产生和发展。这是因为，社会治理的实质是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。社会治理的落脚点是服务于社会，服务于人民。这与社会工作的宗旨是一致的。因为社会工作的宗旨就在于预防和解决社会问题，恢复和增强人们的社会功能，实现个人和社会的全面发展。不仅如此，社会工作对社区和居民等社会治理主体可以起到指导和帮助作用。如通过社区社会工作可以指导社区主体解决社区中的各类社会问题，实现社区共同体的协调发展，而通过老年、青少年、妇女等针对居民的具体社会工作可以指导居民掌握社会工作的理念和方法，增强社会参与的意识和能力，以使其成为真正的社会治理的主体力量。

完善社会工作的相关法律法规。社会治理体制改革的任务就是实现社会治理的法治化，本质上就是制定和运用一系列政策法规来进行社会治理。而社会工作组织只有获得社会治理的主体地位，才能和其他社会治理主体共同与政府协商制定社会工作等社会事业的相关法律法规，得到了政策法规的支持，社会工作的相关活动才具备合法性。此外，社会工作事业目前存在的许多问题也需要通过完善社会工作立法来解决。

第一，完善对社会工作机构等社会组织的服务及监督等方面的政策和法规，以解决目前一些社会工作机构的资质较低、服务内容和方法不专业及缺乏监督等问题。要实现社会工作事业的专业化发展，就必须保证服务机构和内容方法的专业性。为此，就必须对成立社会工作机构等社会组织加强立法，改变目前一些不具有专业水平和能力的社会人士主办社会工作机构等社会组织；必须完善对社会工作机构等社会组织的服务内容和方法手段专业化的立法，以解决目前一些社会工作机构所存在的服务内容和方法不专业的问题；完善对社会工作机构等社会组织活动监督的立法，以解决当前的相关活动缺乏有效监督的问题。

第二，完善社会工作者资格考试方面的政策法规，以解决目前存在的良莠不齐现象。社会工作者资格考试是保证社会工作事业专业化发展的重要前提，但目前一些不具备社会工作专业能力的人也考取了资格证书而进入到社会工作专业服务队伍中来，致使社会工作队伍鱼龙混杂和水平参差不齐，更有甚者，有些人将社会工作机构及活动看作是赚钱的组织和事业，很可能把社会工作事业引向邪路。因此，必须完善社会工作资格考试方面的立法，如提高报考者的专业素质和能力标准、定期对获得资格的人员进行审核，审核不合格者可以取消资格等。

第三，完善对弱势群体整体进行保护的立法，以改变目前社会工作事业“解决问题型”的被动发展局面。“解决问题型”的社会工作是指哪些弱势群体有问题，政府就集中力量去解决这一问题，因而使社会工作始终处于拾遗补缺的被动状态。而社会工作在本质上是为构建和谐社会奠定基础的一项重要事业，这个基础就是让弱势群体成为社会发展的坚强后盾（如妇女、老人及其家庭）和后备力量（如青少年），而不是阻碍力量。因此，社会工作立法必须把弱势群体作为一个整体来看待，明确弱势群体的类型及其相应的需要和发展问题。

第四，完善社会工作机构等民办非企业单位的非营利性质及免税待遇等方面的立法，以解决目前一些社会工作机构开展社会福利活动却要上缴税收的矛盾问题。社会工作是帮扶弱势群体以实现社会公平正义的一项社会福利事业，社会工作机构完全是非营利性质应免税的社会组织，但由于目前法规的不具体不明确，一些社会工作机构虽然被确认为非营利性质的社会

组织但却要上缴税收，而一些政府购买的服务项目是不允许产生房产税等支出的，这就使社会工作机构的运行出现许多难以妥善解决的问题。

社会工作教育加强自身的能力建设。首先，要实现社会工作理论和方法的“本土化”。社会工作是舶来品，社会工作的价值观和伦理可以借鉴，但理论和方法必须与本国实际相结合才能产生实效，尤其是社会工作是针对具体的人所开展的工作，所以，我们开展社会工作必须“根据我国的文化和国民性来构建理论和确定工作方法”③，这正是社会工作亟待解决的问题。

其次，要提高专业教师的素质和能力。要改变目前高校社会工作专业教师社会工作专业出身比例太小的局面，可以通过社会工作硕士和博士逐步被社会工作专业聘为专任教师来实现。而与此同时必须加强教师自身思想道德素质和社会工作实务能力的提高，努力使社会工作专业培养出成为“双师型”的教师队伍，只有这样才能培养出有责任感和奉献精神同时又具备社会工作实践能力的专业人才。

最后，要加强实践环节的专业教育。国家制定社会工作专业建设标准要特别注重这方面的办学条件。社会工作专业一定要有面积100平米以上功能齐全的专业实训室，同时要保证有足够学时的方法和实务课程在实训室进行教学。社会工作专业必须有10个以上的专业社会工作实习基地，同时要保证学生完成800学时以上的实习实践任务。国家教育管理部门要定期对社会工作专业的教育和教学进行检查和监督，以保证专业的办学条件及教育水平，这也是社会工作自身能力建设的需要。

积极发展社会工作机构，完善社会工作的运作体制。机构是社会工作事业的主阵地，目前该阵地正处在快速发展的大好时机，但同样存在水平参差不齐的严重问题，这主要是一些相关部门在对社会工作机构的注册管理上要求不严，致使一些没有相应的专业素质及条件的机构得以建立，这也难免会影响社会工作的专业声望。因此，今后必须加强对社会工作机构的严格管理。而与此同时，必须鼓励高校教师和社会工作专业毕业生创办社会工作机构，以保证社会工作事业的健康发展。

我国社会工作事业今后能否得到健康发展，社会工作机构人员的专业素养和水平高低起着重要作用。高校教师和社会工作专业毕业生有责任承担起这一历史使命，尤其是高校教师办社会工作机构更有意义，这不仅能够保证社会工作事业的专业化发展，而且可以把社会工作机构作为师生共同的实践平台，在开展社会工作实务活动的过程中，可以不断提高教师的教学水平，同时也可以培养出高素质的社会工作人才。因此，高校教师不仅不能撤出现有的社会工作机构，而且还要加大参与机构活动的次数和力度。

按照现代社会组织运行体制的基本要求，社会工作组织的运行体制要加强以下几个方面的建设：第一，要构建科学合理的内部治理结构，包括决策机构的组成专业化，决策过程民主化，监督公正化、外部化。社会工作机构的决策者必须有专业水平，同时要求外聘资深的社会工作专家作为机构的督导以保证开展的项目活动的专业性和实效性。社会工作项目及方案的决策必须实现民主化，不仅需要机构的全体人员共同讨论，还必须有服务对象及相关管理部门参与决策，这是决策科学性的基本保证。社会工作是一项社会福利事业，必须发挥社会效益，得到社会舆论的认可，为此，活动的开展过程及结果的评估，必须有媒体的关注，并获得服务对象及相关管理部门的综合评价。

第二，要建立高度透明的信息公开制度，就是将组织信息、财务信息和活动信息等信息进行公开，以防止侵占公益款项行为的发生。社会工作从政府那里购买社会工作服务，那就要对国家和政府负责，类似政府的政务公开的要求一样，社会工作机构也必须让社会各界了解自己的组织及开展的活动，这不仅是对社会工作机构及活动进行社会监督的一种形式，同时也是对社会工作机构的水平和能力的一种公开共同评判，才有利于相关部门对社会工作机构的审核与管理。

第三，不断提高专业化能力建设。即要求社会工作组织在领导人与工作人员、项目设置与服务提供等方面都具有专业化特征。专业化能力是社会工作机构发展的基础和动力，社会工作组织的领导人和工作人员不仅要求来自于社会工作专业，而且在从事社会工作实践的过程中不断地提高自身的专业水平，最终目的是实现项目设置与服务提供等的专业化，这就需要社会工作机构和高校以及政府管理部门携手，通过教育和培训等多种措施来提高社会工作的专业化水平，促进社会工作事业的发展。

（作者分别为东北林业大学文法学院社会工作系主任、教授，东北林业大学文法学院社会工作系讲师）

【注释】

①王名：《社会组织与社会治理》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第98页。

②宾丽平：“我国社会工作嵌入式发展模式研究”，《社会工作》，2011第4期，第35页。

③龚倩：“社会工作本土化发展的困境与出路探究”，《科技创业月刊》，2012第9期，第134页。