【摘要】随着经济社会的发展，政府的行政管理体制模式不断调整，是采用垂直管理模式还是属地管理模式进行政府治理，要根据职能部门的最大效益发挥为选择的价值取向。文章基于安生生产监督的视角，通过对两种行政管理模式的效能分析比较，对行政管理体制的模式选择进行探讨。

【关键词】行政管理体制　垂直管理　属地管理　安全生产监督

【中图分类号】D630     　　 　  　【文献标识码】A

天津滨海新区的爆炸虽已过去，人们提起仍然记忆犹新。这件事件的发生、处理引申出一个关于安全生产监督是走垂直还是属地管理的博弈话题，究竟是何种管理模式更能发挥出安全生产监督的效能，最大可能地降低安全生产事故，这确实是一个值得学者研究与探讨的问题。

我国行政管理模式及调整动因

我国政府的行政管理体制长期实行“条块结合，以块为主，分级管理”的属地管理模式。属地管理模式下，各级地方政府全面负责地方治理，并由其所属职能部门去实现地方事务的制度性安排。谢庆奎认为“通过层级化把整个行政区域切成为块块，又通过各层级对应的部门把块块切成了条条，从而形成条块结合的体系”①。“条”与“块”作为我国行政管理体制的基本结构，在不同的历史时期、不同的领域，“条”与“块”不同的结构关系影响并决定着政府的行政管理体制模式。关于我国政府的行政管理体制模式在相关的法律中都有明确的规定，如《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。大致是说，国务院领导全国行政事务，是全国人大及其常委会的执行机关；地方各级人民政府是各该级人大的执行机关，领导并组织地方行政事务，接受国务院的领导。在县以上人民政府设置相应的职能部门，管理经济和社会发展事务。由此就形成了政府管理行政体制的“条管”和“块管”模式。

“条管”是指“中央、省直接管理一些行政机关单位、部门，这些单位的人员都由中央或省直接任命，财、物及业务也都由中央或省直接管理”②。由国务院直管的“条条”，设置分为跨行政区域和行政区域两类。跨行政区域的“条管”又称为全国范围内的垂管，这类单位有海关、人行、民航、国家煤矿安全监察局等；行政区域的“条管”又称为省（自治区、直辖市）垂管，这类单位有地税、国土、工商、质监等。“块管”指的以行政区域划分为基础，行使区域范围内的国家治理。其政府的职能部门受该级人民政府的领导，在业务上接受上级对口职能部门的指导。如县文广新局是县人民政府的职能部门，受县人民政府领导，其局长任命由县人大或者常委会决定，副职则由县人民政府决定，业务上受市教育局指导。但县公安局的“块管”模式，又有别于教育局，呈现出“双重领导”的特征，类同于监察、审计，其人事任免要得到县政府和上级对口职能部门的认可。那么在一定的时期，政府到底采取“条管”还是“块管”还是“条块”结合，也是基于一定的现实土壤。

中央适时收放权。新中国成立之初，我国在行政管理体制模式上，尤其是“第一个五年计划期间普遍采用了纵向领导方式，地方政府的职能部门对上级的相应职能负责，一直延续到北京的部委。这一制度使中央部委实现对行政管理最大的控制，并促进了下级专门部门的发展。”③进入改革开放以后，为了提高地方政府发展地方经济的积极性和创造性，中央给各级人民政府下放了部分权力，尤其是人事任免权、物品支配权、分税制的施行增加了地方政府的财政使用权，在行政管理体系中的“条块关系”中，“条条”局面开始由中央集权向“块管”的属地管理模式松动。在属地管理模式下，地方政府管理地方事务，为了促进经济的快速发展，各地政府积极招商，完善了有利于促进经济发展的基础设施建设及良好的外部环境。但在发展经济的过程中，一些地方政府片面追求经济增长率而降低了生态、安全标准，扭曲的政绩观和官员考核激励机制，使地方保护主义抬头。鉴于此，公众认为，实行“条管”要比“块管”更有必要。

中央规避权力失衡。我国行政管理模式实行“条管”是为了规避地方政府权力“越界”与“超限”，使“条块”权力在动态调整中达到均衡。金太军和赵晖等认为：“中央与地方关系的调整从传统体制下的行政分权逐渐朝行政性分权和经济性分权相结合的方向发展，调动了地方政府的积极性和创造性，极大地解放了地方生产力。”④但随之也产生了中央与地方行政权力的平衡问题。因为实行属地管理模式后，权力的下放使得地方借发展地方经济而大行地方保护主义，中央集权受到了地方分权的挑战，产生了诸如生态恶化、环境污染、土地利用效率低等问题，为了解决此类问题，中央将一些重点领域的部门行政权力收归，力图实现集权与分权的动态平衡。陈泽伟认为：“近10年来，相对于‘块块’管理，‘条条’管理即‘垂直管理’有加强的趋势。”⑤换句话说，当初逐渐在越来越多的部门实现垂直管理就是为了规避中央权力下放的负效应，而使得集权与分权实现动态均衡，解决“条块”冲突与矛盾。

垂直模式与属地管理模式的效能比较

垂直模式与属地管理模式的特征区分。两种行政管理模式的特征区分表现在三个方面：一是表现在组织体系中。垂直管理模式下的地方职能部门从属于中央人民政府和上级主管职能部门，职能部门在一定的地区履行职责发挥功能，但人、财、物权由中央或者省级人民政府决定；属地管理模式下的地方职能部门从属于当地各级人民政府，其人、财、物权由对应级别的人民政府决定。二是表现在与地方政府的关系上。垂直管理模式下的职能部门与该级人民政府的关系相对独立，对中央和省级政府负责；属地管理模式下的职能部门执行该级人民政府的行政指令，对该级政府负责。三是表现在上下级职能部门的关系上。垂直管理模式下的职能部门上下级之间是领导与被领导的关系；属地管理模式下的职能部门上下级之间的关系是业务上的指导关系而非领导关系。

垂直模式与属地管理模式的优势分析。一是提高了行政效率。无论是垂直模式与属地管理模式都促进了行政效率的提高。近年来，我国逐渐在宏观调控的部门实施垂直管理模式，提高了职能部门的独立性，增强了工作的自主性，使地方政府行政中出现的违法行为得以迅速整改，提高了专业职能部门的行政效率，推进了部门建设的全面性。属地管理模式利于各级政府治理的统筹，节省了行政开支，实现了职能部门间的功能整合与系统效益的增加，促进了行政效率的提高。二是调动了职能部门工作的积极性。实施垂直管理模式在中央和地方在职权上分工明确，在保证中央权威的基础上充分考虑到调动地方政府的积极性，给地方政府也相应实施了“放权”，做到了集权与自主的统一。属地管理模式下的职能部门立足本级，了解掌握本地地情，制定政策特色明显，发现问题与解决问题及时，监管得力，职能部门工作劲头足。三是提升了行政效益。垂直管理模式下的职能部门充分发挥功能的同时还履行着监督各级人民政府依法行政，促进国家可持续发展。属地管理模式下的职能部门增强了发展地方经济的责任感和危机感，权责的一致使得职能部门创新工作发展本地经济，促进本地经济和社会的和谐。

垂直与属地管理模式的缺点比较。一是“条块”矛盾难以协调。垂直管理模式无疑削弱了地方政府权力，加深了垂管部门与地方政府行政的冲突，因为垂管部门是在各级政府的管辖范围内行政，其有关的保障由各该级政府保障，垂管部门履行职责的刚性与执行力受到地方政府的影响。属地管理模式下的职能部门其人、财、物权由各该级政府赋予，其行政必然受到政府的干涉，其职能部门的上下级关系也仅是业务指导，其行使职能必然受到干预，使得职能部门不作为或消极作为。二是权力寻租问题突出。垂直管理模式下的职能部门受地方政府干预少，受到外部监督少，使得垂管部门的权力容易失控，从而产生权力寻租，滋生腐败。属地管理模式下的地方职能部门，执行上级对口职能部门指令不坚决，易使手中自主性的权力为已谋私，一样容易产生权力寻租。三是配套机制不完善。垂直管理模式中尚未有垂管和地方政府共管的范围，对这部分共管的范围并没有相关的法律或者政策上的规定来解决共管范围出现的分歧，缺乏较好的沟通与协商机制。属地管理模式中职能部门的工作人员人事任免为各该地方政府所决定，人员流动性强，专业性差，对人员的准入与调出比较随意，加上入职培训与在岗轮训的缺乏，使得职能部门人员业务素质相对较低，加之业务的相对独立，与政府其他职能部门的协调还不能做到完全统一，时不时会出现各自为政的现象。

以安全生产监督为例看管理模式的均衡与选择

属地管理模式。当“条”与“块”产生利益冲突或者矛盾时，就有可能出现地方政府干涉垂管部门依法行政的现象。因为在“块管”模式下，职能部门由各该级地方人民政府管理并执行政府的行政指令，其职能的发挥更与本级政府的执政理念趋于一致并强力捍卫。如企业进行生产必须通过安全设施和措施的考核与验收，如果该企业是一个不符合安全生产的企业，地方政府未能给予审核通过，那么政府和企业都没有获得收益。假使企业为了通过安全审核，就会采取不正当手段贿赂政府，让地方职能部门通过其安全审核而投入生产，实现共赢，即企业获得利润、政府获得税收、职能部门人员获得贿金，多方获利以至形成合谋。如果中央政府监管措施到位，出现问题问责严厉，那么地方政府就不敢通过该企业的申请，合谋就不能达成。

根据纳什均衡理论，到底地方职能部门是否通过该企业的安全考核，取决于企业贿赂职能部门的贿金及政府期待该企业获批生产后的政府收益。企业和政府的博弈，政府处理合格企业和不合格企业的安全审批态度区别较大，在对不合格企业的谈判博弈中政府更为主动，态度更为坚决，如果企业采用常规

方式通过安全生产监督部门的申请，那么企业就会选择安全的生产方式从事生产；如果企业采用了不正当手段通过了安全生产监督部门的申请，那么企业就会选择不安全的生产方式从事生产，那么政府就会与企业形成合谋，获得不正当利益，包括部门人员的索贿、政府的税收等。安全生产监督部门是否通过该企业的安全审批，影响最大的就是投资额的大小，投资越大，审批通过的可能性越大，企业越可能采取不安全的生产方式从事生产，如天津滨海新区爆炸事件的发生。从而我们可以看出，如果企业投资较大，那么企业就有可能选择不安全的生产方式，从而节约更大的安全投入成本，反之，企业投资小，有可能会选择安全的生产方式，决定于他们在与政府的博弈中的话语权与影响力的差异。

垂直管理模式。在垂直管理模式下，安全生产监督部门与地方政府关系相对独立，安全生产监督部门对是否通过企业的安全生产自主决定，受地方政府的干预和影响有限。安全检查考核不合格企业的审批被安全生产监督部门否决，企业和安全生产监督部门都没有获利。假设企业采取不正当手段，支付一定的贿金，让安全生产监督部门通过其审批，双方达成合谋。假设该企业安全生产审批为中央政府获知，就会对安全生产监督部门和企业进行处罚，所以安全生产监督部门就有可能否决企业的安全审批。从考虑安生生产监督部门的垂管角度看，企业未能通过审批，并不影响安全生产监督部门人员的工资收入（工资来源于中央财政，不受地方各级政府影响），基于此可以得出，垂管的安全生产监督部门对于不合格企业的安全审批要优于属地管理的安全生产监督部门对不合格企业的审批，即在对安全检查考核不合格企业的审批上，垂直管理模式好于属地管理模式。

那么在对合格企业的审批上呢，垂直管理模式下的安全生产监督部门因为其通过或者不通过企业的安全申请，对其工资收入、弱激励等影响不大，反而滋生为难企业的情况，从而使索贿成功，从这一点上来看，垂直管理模式下的安全生产监督部门劣于属地管理模式下的安全生产监督部门，因为在属地管理模式下的安全生产监督部门会更容易让企业获批从而使政府获得收益，企业支付的贿金可能更少。在垂直管理模式下的安全生产监督部门因为通过企业的安全批准并不能分享到企业的收益，对企业是否通过批准态度不积极，企业要获批就需要支付大量的贿金，企业收益降低，如果获批通过，就可能采取不安全的生产方式从事生产。如果企业总是得不到垂直管理模式下的安全生产监督部门的通过，那么企业要想生产，只能采用安全的生产方式。假设企业采用非正常手段获批，那么就与安全生产监督部门达成合谋，就会采用不安全生产方式从事生产。

垂直与属地管理模式的选择。安全效益最大化是原则。由于受政治、法律、传统习惯的影响，对官员问责机制落实不力，所以不论是垂直管理或者是属地管理模式下的安全生产监督都有可能通过不合格企业的安全生产。聂辉华和蒋敏杰认为：“地方政府和煤炭企业的合谋是矿难发生的重要原因。”又认为：“当负责煤炭安全监察的安监局和煤矿监局建立垂直管理体制后，政企合谋减少，煤矿死亡率下降。”⑥由此可以看出，垂直管理模式下的安全生产监督全让更多的企业选择安全的方式从事生产。换句话说，审批安全不合格企业时，垂直管理模式要优于属地管理模式。如果提高垂直管理模式下职能部门人员的综合素质，那么他们就会对企业发难少，垂直管理模式的缺点减少，那么从整体上可能更优于属地管理模式，因为垂直管理模式下的安全生产监督更利于企业选用安全生产模式，使管理效益最大化。

笔者从安全生产监督的角度对行政管理的两种模式进行了分析与探讨，得出在对安全生产不合格企业的审批上，垂直管理模式优于属地管理模式；在安全合格企业的审批上，属地管理模式要优于垂直管理模式。但当垂直管理模式下的安全生产监督部门对企业的刁难较小时，垂直管理要优于属地管理模式，并且能鼓励更多的企业选择安全的生产方式从事生产，促进经济又快又好地发展，推进社会的和谐，实现经济和社会效益的双赢。

（作者单位：北京大学，清华大学社会科学学院经济学研究所）

【注释】

①谢庆奎：《中国政府体制分析》，北京：中国广播电视出版社，1995年，第91页。

②张庆松：“建立国家功能部门中央垂直领导体制的必要性”，《时局评论周刊》，2001年第2期。

③［美］詹姆斯·R·汤森，布兰特利·沃马克：《中国政治》，南京：江苏人民出版社，2003年，第228页。

④金太军，赵晖等：《中央与地方政府关系建构与调谐》，广州：广东人民出版社，2005年，第208页。

⑤陈泽伟：“冷观政府垂直管理”，《瞭望》，2006年第46期。

⑥聂辉华，蒋敏杰：“政企合谋与经济发展”，《经济学》（季刊），2006年第6卷第1期，第75~90页。