【摘要】近年来随着我国经济社会发展和国家对农业农村地区大力扶持,欠发达地区乡镇财源建设得到了一定程度改观。由于受各种条件限制,乡镇财源建设仍普遍存在困境。本文以欠发达地区乡镇财源建设为研究对象,阐述了财源建设的现状及特点,并系统分析了欠发达地区乡镇财源建设面临困境的产生原因,针对性提出了具有建设性的改善措施,对欠发达地区乡镇财源建设具有一定的指导意义。
      【关键词】欠发达地区；乡镇财源；建设；
     
      乡镇政府作为国家在农村一级的基层政权组织，承担着基层政权建设、发展农村经济、提供农村公共服务、加强社会管理和维护辖区社会稳定等方面的职能。农村税费改革给乡镇财政带来巨大挑战，部分欠发达地区乡镇财政甚至到了难以为继的境地。长此以往，这些地区基层政权的正常运转会受到严重影响。如何采取有效措施改善乡镇财源问题，进一步巩固和加强基层政权建设，成为摆在基层政府面前的首要问题。这一问题的研究具有深刻的理论和现实意义。
      一、欠发达地区乡镇财源建设现状与特点
      近年来在党中央不断重视农村经济大背景下，欠发达地区乡镇经济有了较快发展，财源建设有了长足进步，有力支撑了乡镇各项社会事业的全面发展。但是，在取得成绩和成果的同时，乡镇财力不足，地方财政收入总量偏小、增长乏力，工资、民生、土地兑付等刚性必保支出越来越大，乡镇财源状况并不乐观。以山东省滨州市惠民县为例，2015年全县一般公共预算收入88006万元，在全省140个县区中排名130位，是名副其实的省级贫困县。全县乡镇财力由预算内财力和预算外收入组成，预算外收入由镇办自行管理收支。预算内财力由地方财政收入、上级补助收入、转移支付及与县级结算构成，资金在县国库管理。扣除统发内工资及民生支出外，结余资金以调度款形式拨付相应镇办由其安排支出。由于地方财政收入乏力，乡镇支出事项每年递增，到2015年底全县十四个镇办无一有财力结余，其中有十个镇办超调调度款，严重挤占县直财力。
      二、欠发达地区乡镇财源困境成因
      （一）对乡镇财源建设缺乏客观科学的认识
      目前，缺乏客观、科学的认识成为阻碍乡镇财源建设最大的制约因素。少数乡镇受条件限制，主观思想观念僵化，“等、靠、要”的依赖思想严重，在财源建设上存在着急功近利、竭泽而渔，缺乏沉下心思，扎实做好财源建设服务工作的决心。部分基层领导存在经济发展等同财源建设的错误观念，将搞活经济与财源建设混为一谈，在招商引资时规划不到位，缺少战略意识，甚至急功近利、决策失误。在项目引进上存在盲目性，没有估计地方产业结构与资源协调，难以改变以往的粗放型经济发展模式，导致乡镇财源建设混乱，甚至举步维艰；另外，思想意识僵化，对财源建设认识不足缺乏重视，财源建设工作缺乏主动，“等、靠、要”思想严重，把主要精力放在向上级政府和财政部门要钱上，没有正确财源建设规划，对财源建设开源建设缺乏，在创造条件，壮大现有财源、不断拓展新兴财源方面所下功夫不足。
      （二）经济落后是主要原因
      受历史和客观条件限制，欠发达地区经济基础弱，总量小，虽然在时代经济总量迅速增长，经济迅猛发展的大背景下，欠发达地区经济也获得了较快的稳定发展，然而，目前工业化发展仍处于初期阶段，多数以农业为主，经济总量还有待增加。究其原因有以下几点：一是工业经济规模小，招商引资难度大。工业企业产值总量不足，而且企业规模普遍不大，产业结构有待进一步优化。由于欠发达地区普遍基础设施建设落后，流动人口少，难以吸引优秀人才，招商引资也存在种种困难。多数仍以农业为主，工业和服务业发展缓慢。二是受国家政策影响较大。近年来国家出台的减税降费、退耕还林（草）等政策的实施，在一定程度上对欠发达地区，尤其是以资源和农业为主的地区造成了较大负面影响。
      （三）财权与事权的不相称，是财源缺口增长的原因
      自上世纪九十年代分税制实施以来，经过二十多年的发展，我国财税体制基本上形成了适合市场经济的财税体制；然而，受各方面因素影响，我国税收体制和费税收体制均存在不同程度的不足之处，这些不足主要体现在税制结构欠缺，财权和事权不相称，以及预算体制公开和透明性不够。上级政府要求的诸多事权超出了乡镇政府的财政能力，由于欠发达乡镇所辖地区，农村公共基础设施发展较薄弱，加之地域宽广，人口不够集中，按照社会主义新农村建设要求，所需配套资金巨大，导致乡镇财政收支缺口增大。
      （四）分税制是限制财源改进困难的制度因素
      当前财政转移支付制度的建设尚存诸多不足：一是结构设置欠缺合理性。在我国财政转移支付结构中，税收返还及补助所占比例较大，而结构中缩小地区差异的配置较小。二是欠缺规范性的财政转移支付标准。根据目前法律中相关的财政转移支付规定，找不到一套科学完善的定量化分配依据，资金的分配受主管因素影响较大，缺乏资金分配的科学依据。财政转移支付的实施存在盲目性、随意性等诸多欠缺，使财政转移支付演变成中央与地方的之间的博弈行为，不利于欠发达地区公共服务建设质量。
      （五）乡镇债务包裹严重
      当前，受乡镇政府面临财权与事权严重不一致的困难影响，地方政府所承担的部分事权所需财政缺口巨大。正是事权的的繁多，该财政缺口使地方政府背上了沉重的包裹，财政担负支出在不断扩大。作为经济欠发达乡镇政府，在保工资、保运转、促稳定后，在财源建设上很难有所建树。乡镇政府往年为发展经济举借债务，在财源不足，财力紧缺的状况下，短时间内无法摆脱沉重的债务负担。
      三、欠发达地区乡镇财源建设的思路
      （一）转变传统观念，树立科学的财源观念
      首先，各级政府及相关部门必须对乡镇财源建设问题给予足够重视，加大政策、资金等方面的扶持。同时，应认识到传统的财源建设理念已经不再适应当前的发展要求，必须摒弃传统，与时俱进，提高认识，开拓创新。地方政府部门要把发展放在诸要素首位，不断开拓新的财源渠道，在符合市场经济规律的前提下，根据地区资源、地理等特点，从实际出发，因地制宜，打破原有单一经济结构组成，丰富经济结构组成，不断推动乡镇经济发展，提高地区经济发展水平。
      （二）积极调整产业结构，培植财源
      积极发展工业，培植支柱产业。依托国家和地方政策引导，结合所在地方产业优势，合理规划，有序实施，不断实现乡镇工业规模扩张和产业升级。重视工业发展的同时，着重发展有规模的工业实体经济，尤其是扶植优势工业企业，并建立围绕优势企业的经济实体群。逐步培植该实体群成为城镇支柱财源，保证财政收入。进一步扶植发展高新技术产业，在传统产业升级、引进新进产业的同时，增加高附加值、环保、高效益高新技术企业的比例，实现经济增长的良性转变。加大资金扶植引导，以项目为桥梁，扩展产业规模，充分考虑地方资源、地理、交通等自身优势，大力发展自身特色产业。实现农业经济结构升级，提速农业发展现代化步伐。
      一是因地制宜，分类指导，合理规划布局，做好农业发展服务工作，有目的、有序地引导农业产品结构调整，促使乡镇农业产品规划向着产业化发展，构建优势产区，实现农业集约化、现代化方向发展。
      二是结合地方区域产业及农产品优势推动农业结构调整，努力培育一批有特色、号召力强、起点高的农产品下游加工企业，并提高品牌意识，增强市场认可度和占有量，以此发展农业创税点，增加乡镇财源来源和贡献率。
      三是把农业产业化发展与农业生产条件改善有机结合，协调发展，通过财政支出与增量调节，扩大农业基础建设投入，改善基础农田建设，进而提高农业综合生产能力，实现农村生产条件改进与农业创税共同提高的良性发展。
      坚持制度创新，合理划分财权与事权。统一财权与事权协调发展。在现行体制下，调整事权，加大上级政府在教育、公共基础建设等方面的投入，实现多级财政共同承担事权统一规划的的格局，建立起“政府规划、分级分类承担”的财政投入体制，适当分散乡镇政府的财政压力，进而保证乡镇事权与财源的有效统一，进而保证基层政权的有效运转。“大众创业，万众创新”大背景下大力发展创业经济。创造适合乡镇自身特点的创业、创新环境，制定和完善欠发达乡镇招商引资的政策和制度，实现“输出劳动力、引回资金和人才”的根本转变。
      以政策和制度引导农民积极参与乡镇产业结构调整的行动中，促进乡镇企业的开办，增加财源。欠发达乡镇财源建设是一个长期而艰巨的过程，应该步步为营，循序渐进，不可急功近利。农业税取消以后，诸多乡镇财源紧张的局面，需要各级政府的共同努力和探索，制定出行之有效的办法，积极引导产业升级和结构调整的转变，不断扩大第二、三产业数量和规模，增加财政、税收收入，进而帮助欠发达地区乡镇走出财政困境。
      参考文献：
[1]魏星河,吴洪国.取消农业税后欠发达地区乡镇财政的困境及出路[J].求实,2008(7)36-39.
[2]周宝湘.欠发达地区县乡财源建设新探[J].财税与金融，2006（11）31-32.
[3]孙彤.论创业经济是解决欠发达地区乡镇财政困境的一种选择[J].长沙通信职业技术学院学报，2005(9)66-70.

上一篇：新时期我国体育经济产业发展对策研究 下一篇：中国经济增长的新引擎:市场技术还是政府技术