【摘要】农民在农村公共品供给中权利缺失的原因在于，政府以单纯行政化的方式供给农村公共品，农村自治组织职能异化，农民制度化的利益表达渠道不畅。必须建立有效的村庄权力制约和协调机制，健全良性的农村公共品供给协商制度，探索村民自治制度的有效实现形式，依法规范国家在村民自治制度中的作用。

【关键词】农村公共品供给　农民村务治理权利　村民自治制度

【中图分类号】D422.6　　 　 　【文献标识码】A

加强农村公共品供给是新世纪国家推进城乡发展一体化的关键。随着外部资源大量输入，如何优化村庄治理，推动农村民主政治进程，是值得关注的课题。同时，村民自治作为法律制度逐渐内化为亿万农民不可剥夺和不可转让的民主权利，其发展重心由组织建设转向了村民权利的保障。①中共十八届四中全会指出：“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。”②本文以公共品供给对村庄公共权力的影响为背景，从对浙江省临安市S镇15个行政村的调查出发，探讨村民自治制度下农民村务治理权利的保障问题。这对发展农村民主政治是有益的。

农村公共品供给存在的问题

村民自治制度的发展进步有利于改进公共品供给机制和效率，公共品下乡也加强了村民自治制度运行和发展的物质基础，两者相辅相成。但是，公共品在下乡过程中，一些地方，农民村务治理权利没有得到保障，直接影响公共品下乡的效果。

农村公共品供给不符合农村社区和农民的需求。政府主导下的农村公共品供给仍有总量不足、供需错节、结构不合理、效益不高等问题。一方面，农村需要的投资期长、资金量大的公共品，政府的投资动力不足，供给也仍然不足。据我们课题组2015年4至6月对S镇15个行政村的调查，农业科技推广和社会化服务、水利电力、道路交通、饮水安全、生态环境整治、医疗卫生、养老、教育等方面的供求失衡突出，治标不治本，影响农业农村可持续发展。基层政府热心于可量化、见效快的公共项目。另一方面，各地农村发展模式和发展状况不同，存在区域性公共品需求偏好的差异，政府标准化、同质性的供给机制缺乏适当的反应。例如，农村公共文化建设项目，政府侧重考察建筑面积、设施配套、投资状况，特别是能直接展示政绩的“面子工程”。于是，各村几乎千篇一律地建牌坊、修门亭、房屋墙面绘画，公共文化设施越出村民需要的范围，其使用效率却甚少得到关注。

农民在农村公共品供给评价机制中地位缺失。从中央到地方政府、再到农村，国家通过财政预算和立项审批的形式供给农村公共品，乡村通过申请项目来获取转移支付。压力型体制下，政府按上级考核指标来安排农村公共品，尤其县级政府在申请和运作项目时往往加入自身意图，甚至挪用资金。国家无专门法律明确公众在公共品供给过程中的权利，财政体制缺乏农民表达对公共品意向、进行监督评价的渠道。农村公共品供给几乎完全决定于有关部门自我论证，且指令性强。另一方面，村庄和农民在公共品供给中的作用有限。项目制的运作机制使乡村村民无自主参与权。对农民的参与，职能部门大多止于收集意见。农民处于被动地位，很难参与评估政府供给绩效。S镇由市水利局出资整修的多处山塘、水库质量不好，2013年夏遭遇全市性严重旱灾，山塘、水库无水，祸及农业生产，引发上访和群体性事件。

农民在农村公共品供给中的参与意识不强。农村社会分化加剧，不同阶层、地域乃至同村组的农民，利益和需求差异大。他们自我意识和权利意识增强，加大了村庄组织动员的难度。村规民约虚置。政府安排项目，往往需村庄提供配套资金和做前期准备，而一些村民既要分享利益，又不愿承担成本。2011年由市交通局立项的A村村级公路建设，需该村先完成征地和平整任务。因涉及部分村民承包地，项目虽经村民代表会议通过，但部分村民抢种抢建，又拒不接受补偿标准，致工程推迟工期长达两年。部分村民一定程度的参与，性质上是动员参与、被动参与，村庄自我筹资、酬劳作用退化。据我们走访，随着项目增多、规模扩大，村干部都有畏难情绪。村民有效参与不足，动员机制乏力，是公共品供给持续健康发展的障碍。村民自治本该在国家供给和农民需求的对接上发挥重要作用。但是现状表明，群众性自治没有得到充分成长。

农村公共品供给过程引发农村内部新的矛盾。一方面，多数项目首先流入条件本已较好的示范村、精品村。对基层政府来说，项目建设要落实在有典型意义和能产生示范效应的村。S镇B村是杭州市全面小康建设示范村和新农村建设标兵村，近年来省和市有关领导频频视察，随之新农村村庄整治、社区服务中心建设、农村宅基地复垦、村级“文化礼堂”建设、省级中心培育村、垃圾集中收集、生活污水处理等项目不断涌入。这容易人为拉大各村的差距。另一方面，行政村内部公共品的供给安排，也有很大的人为因素。一些村的主要干部将能产生明显效益的和有影响力的项目优先放在自己所在的自然村。2013年村委会换届选举中，C村一自然村村民认为数年来本村在公共投资方面太吃亏，要求谋求连任的村委会主任答应在其任期内须完成本村的多条林道建设，投票前夕又要求其个人先出5万元做抵押，才肯投票给他。国家力图用财政转移支付的办法平衡区域间的发展。但落实中，又出现甚至加剧了新的不平衡。

农村公共品供给不符合实际的原因

无论是政府主导型还是政府诱导型的农村公共品供给，都涉及村民的整体利益，他们应在自治制度下对此充分行使民主权利。农村公共品供给过程中农民村务治理权利的缺失，与村民自治的制度建设落后于以市场化、民主化为主要特征的城乡一体化发展的要求有关。

政府以单纯行政化的方式供给农村公共品，侵害了村民自治制度。从中央部委到地方政府的转移支付的形式，有申报、审查、立项、监管、考核、验收的严格程序。对村庄来说，资金的使用通常并不透明。2012年，中央转移支付占中央公共财政支出的比重为62.77%；专项转移支付加上一般性转移支付中具有限定用途的5项资金后，实际规定了专门用途的转移支付占中央转移支付的比重为64.42%。③2013年虽有所下降，但规模仍过大。且基层政府为贯彻自身意图，多方介入村庄治理。S镇各村在政府面前对资源控制力弱，在公共品供给方面难有谈判地位和能力。由此，统筹城乡的实施，“部门挂村”的操作方式，一方面增进了政府对农村的关注和支持，另一方面也增进了政府对村庄的管控能力。随着各类项目、资金越来越多进入村庄，这一掌控的力度也在提升。国家没有严格的农业投入法或投资法来规范政府的行为，农村公共品供给过程中的过度行政化的举措，使村庄的治理能力减弱。这种强制性的制度安排，弱化了村庄和村民的表达机制，也会堵塞公共品供给的市场化，并使其供给过程缺乏监督。

农村自治组织在公共品供给中职能异化，加剧了农民村务治理权利的虚化。农村权力格局失衡是导致村民自治难体现民主性、公共品供给效益不佳的重要因素。《村民委员会组织法》对村务决策、管理、监督规定笼统，在传统地缘、血缘伦理相对浓厚而法律意识不强的农村，不易落实。各村公共权力行使差异大，村民（代表）会议拥有最高决策权的村不多，且有难召集的缺陷，决策程序不规范，多流于形式，成了选举会、政策宣讲会、工作布置会。2014年D村村民代表会议开过3次，内容为推举村务工作若干机构负责人、传达镇政府“三拆一改”文件、布置村民合作医疗保险交纳。民主监督亦有流于形式的问题，监督机构定位不清，履职不到位，缺乏保障性。民主监督多由地方性文件规定，缺国家统一的制度配套，缺国家立法保障。S镇有五分之一的村监委会主任由两委会成员兼任；所谓监督就是看村务开支单据；缺惩治制度或无力执行。村治理精英组成的村两委会，可在既有制度框架下自主选择行动策略。S镇镇干部反映，一些村干部自揽项目，或做项目供货商，有的村干部强行参与项目。《村民委员会组织法》对村干部责任缺乏明确规定，缺少对他们的惩戒规范，村务缺乏有效的制约和纠错机制。有的村干部走上犯罪之路。例如，D村原村党总支书记、村委会主任、经济合作社主任三人，在负责该村安置房工程发包、管理和资金拨付的事务中，收受贿赂。农村公共品供给机制没有实现制度化，其运行优劣偶然性大，尤其表现在对村主要干部个人素质和能力的依赖上。

农民在农村公共品供给中制度化的利益表达渠道不畅。农民的分散性使其形成不了强有力的集团。由血缘、地缘关系而形成的传统信任网络逐渐消解，契约、合作信任等现代信任网络还没形成，农民对村庄权力影响更乏力。村民议事和村务监督机构职能薄弱，制度空转。从S镇看，“一事一议”是针对特定对象、范围有限、水平较低的决策形式，受多因素影响而投票成本较高，对村庄民主决策的推进作用不大。县乡级人大中普通村民代表少，村民对其参政行为也难以监督。农民结社有利于他们维护自身权益，S镇有多个种植、养殖专业合作社。但政府“在农村鼓励发展的是农村营利组织，农村民间组织则发展比较缓慢。”④总之，农民的诉求不易得到制度化传达。关于“你对村务工作有意见找谁”的调查中，85%的村民答“找村两委会干部”，似乎其它途径起不了多大作用。村民对两委会也不信任。在回答“如果自己的要求在村两委会达不到目的，该怎么办”时，60%的村民选择“只要不涉自己切身利益，就算了”，20%的选择“涉及自己切身利益的，就上访或自我抗争”。

解决措施

要实现城乡发展一体化目标，就须将农民的利益诉求和民主权利充分纳入国家对农村公共品供给的过程。村民自治应进一步健全制度、丰富形式、拓宽渠道，以法治化为主要方向发展广泛、充分的农村民主，激发农民表达利益的积极性和参与村务的主动性，使中央的方针政策更好地惠及农民群众。

建立有效的村庄权力制约和协调机制。首先，发挥村党组织领导核心作用。村党组织要在以民主为导向的村民自治的框架下加强领导，推进制度建设，引导党员、村民积极参政议政，落实“四个民主”。其次，强化村民（代表）会议的功能。提升其立法层次，以国家法律形式明确其性质，对其组成、议事范围、议事程序、职责和权利等作具体规范。设立村民（代表）会议常设机构，实化其机构职能。实现村民（代表）会议与乡镇人大工作制度衔接，使前者工作得到及时支持和救济。第三，规范村委会的权力。依法推行村委会权力清单制度，明确权力边界，规范权力运行流程。健全对村干部的绩效考核和问责制度，对违纪违法行为厉行责任追究。第四，强化常态化的监督制度。厘清村务监督委员会运行机制、考核办法、保障措施。在收集民意、调查分析、监督落实、通报反馈等方面强化工作机制。探索村监委会与乡镇纪委、司法所的工作衔接，推进前者职能落实。

健全良性的村庄公共品供给协商制度。农民生产生活需求和农村公共品供给主体日益走向多元化，要创造更多更有效的渠道来促进农村公共品供给过程的民主化和有效性。村庄协商民主在农村社会营造民主的多元的公共治理氛围，而更好地保障农民村务治理权利。根据各地实际，推进民情恳谈会、民主理财会、村务听证会、村庄议事会、乡村论坛等的建设。完善和创新政府、村庄自治组织、广大村民和其他利益相关方能够表达意见、协商讨论的制度化平台。保证协商过程中参与主体的平等，使农村不同阶层、不同群体都能参与这一公共生活，实现与农村公共品供给有关的各行为主体有效的沟通、博弈、协调。构建程序合理、环节完整的协商议事机制，体现农民村务治理权利保障的制度化。

探索村民自治制度的有效实现形式。村民自治制度的落地、成长，须充分考虑具体村庄的地理、历史、人口、文化、产权关系和经济社会发展水平，以激活其内生力量。2014年中央一号文件指出，要探索不同情况下村民自治的有效实现形式，实现村民自治制度化和规范化。⑤一些地方为解决村民（代表）会议难开的问题，成立村民议事会，作为受村民（代表）会议委托的常设议事机构，使包括公共品供给在内的村务决策和监督建立在坚实的民主制度之上。一些地方选择人口适当、具备自治基础的村民小组，建立村民委员会，健全以村民小组为单位的村民会议和村民小组议事会制度，让村民小组在联系农户、提供公共品服务方面发挥作用。一些地方实行家庭联户代表制。以相邻十户左右为一片，推选一名联户代表，再由他们组成一个自治组织，协助村两委会工作。具体制度的多元化创新，有力推进了村民村务治理权的落实，有利于公共品下沉，群众真正受益。

依法规范国家在村民自治制度中的作用。依法治国是实现农村治理体系和治理能力现代化的要求。要推进基层政权和农村自治组织关系的制度化、规范化、程序化。制度化的关键是法制化。修订《村民委员会组织法》和相关法律，加强党内法规制度建设。一方面，国家应在解决农村的民主需求和制度供给不足间的矛盾中发挥作用。基层政权应积极支持村民（代表）会议和村务监督委员会的工作，及时给予救济。加强农村党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，增强合力和效果。在治理体系顶层设计下推进农村民间组织的发展，使其成为农村治理中的重要主体。加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，使村民对公共品供给有更多决策权。另一方面，国家须依法介入村庄治理。确定中央、地方政府和村庄各自的责任和边界，完善政府和村级自治组织事权法律制度。建立对支农惠农政策的法律监督。把农民参与农村公共品供给纳入法治化轨道，制定实施程序和保障措施。

（作者为浙江农林大学马克思主义学院副教授；本文系浙江省农民发展研究中心项目“农民村务治理权利保障研究”的阶段性成果，项目编号：XNM-Z201203）

【注释】

①徐勇：“村民自治的深化：权利保障与社区重建”，《学习与探索》，2005第4期。

②“中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”，《人民日报》，2014年10月29日。

③“刘家义向全国人大常委会作2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”，《人民日报》，2013年6月29日。

④黄晓勇主编：《中国民间组织报告（2011~2012）》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第108页。

⑤“中共中央国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》”，《人民日报》，2014年1月20日。