【摘要】随着国际社会的风云变化及国内经济社会的深刻变革，我国进入一个矛盾高风险时期，公共危机事件也随之进入一个高发时期，不仅爆发的规模大、频率高，而且波及的领域宽、危害大，严重威胁社会公共安全。因此，提升政府公共危机管理能力，对于有效预防和积极应对公共危机，保障人民群众生命健康和财产安全，促进经济平稳加快发展及社会和谐稳定，意义重大。

【关键词】政府　公共危机管理　提升能力　途径

【中图分类号】D63 　　　 　　　【文献标识码】A

随着国际社会的风云变化及国内经济社会的深刻变革，我国进入一个矛盾高风险时期，公共危机事件也随之进入一个高发时期，不仅爆发的规模大、频率高，而且波及的领域宽、危害大，严重威胁社会公共安全。公共危机具有爆发的突发性、事件的公共性、危害的严重性、发展的不确定性、处置的紧迫性等特点，政府在应对公共危机中扮演着预防员、信息员、消防员、善后处理员的角色，必须提升各级政府公共危机管理能力，才能有效预防和积极应对公共危机，保障人民群众生命健康和财产安全，促进经济平稳加快发展及社会和谐稳定。

公共危机的含义、起因及特征

公共危机的含义。公共危机是可以危及所有公民人身安全、容易引发社会恐慌的危机事件。

公共危机的起因。一般来讲，公共危机的起因主要有6种，包括自然灾害、公共安全突发事故、恶性刑事案件、恐怖事件、疾病传播、自然环境恶化。

公共危机的特征。公共危机主要有5大特征：一是爆发的突发性。人们难以预料危机事件会不会发生，如果发生的话，发生的时间、地点、方式、破坏程度都是一个未知数。二是事件的公共性。危机爆发对公共财产、公共安全、公共秩序产生重大影响，应对危机往往需要调动和整合全社会的人力、物力和财力。三是危害的严重性。危机事件会造成政治、经济、文化、生态等方方面面的损失和破坏，给人民群众带来生命、财产和精神上的损失和损害，并会渗透到社会生活各个层面。四是发展的不确定性。公共危机的诱因，危机发生后的发展和趋势，事件影响的广度和深度，各方面都具有不确定性。五是处置的紧迫性。公共危机一旦发生，必须采取特别措施进行及时有效的应急处置，处置的反应越快，措施越有力，危机造成的损失就越小。①

政府在公共危机管理中的角色定位

概括地讲，主要是当好“四员”：

预防员。公共危机管理重在“防”，应按照“宁可十防九空，不可失防万一”的要求，及早发现可能引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患，防止其蔓延扩散。政府要当好公共危机预防员，重点是做到“预警、预习、预安排”。“预警”，是指政府处在公共危机处置的前沿阵地，应针对公共危机突发性、不确定性、紧迫性等特点，建立一套能够感应危机来临的预警系统，提前发出警报。所谓“预习”，是指政府应将应对公共危机的基本知识和技能列入公民素质教育的重要内容，组织社会公众模拟危机情景反复进行预习演练，增强全体民众的危机意识和抗危机能力。所谓“预安排”，是指政府应做好两个方面的安排：一是制定本地区应对公共危机的规划与计划，未雨绸缪，抓好危机应急管理；二是结合本地实际，制定和完善地方性法规规章，为及时有效地应对公共危机事件提供法律依据。

信息员。在一个高度发达的信息化社会，掌握信息对处置公共危机十分重要，可以达到运筹帷幄之中、决胜千里之外的效果。政府要当好信息员，就是要按照事前广泛收集防范信息、事中全面整合与权威发布信息、事后跟踪反馈善后信息的要求，着力构建公共危机信息管理系统，使危机信息管理贯穿于危机管理全过程。一是做好事前防范信息收集工作。在公共危机爆发前，尽可能多地收集相关信息，加强信息处理，及早发现蛛丝马迹，做好危机预警和防范。二是做好事中信息整合与权威发布工作。整合政府应急管理的所有信息，为战胜公共危机提供全方位支持，同时，按照慎报原因、快报结果的原则，在危机发生第一时间向社会发布权威信息，避免谣言传播，最大限度赢得社会公众的支持与信任。三是做好事后信息跟踪反馈工作。公共危机结束后，加强善后处理阶段的信息跟踪反馈，全面评估危机损失，及时向上级汇报和向社会公布。

消防员。公共危机事件一旦爆发，要求政府快速反应、果断处置，快捷有效地控制危机。快速反应，是指政府必须在危机爆发的第一时间作出反应，及时启动应急预案，迅速控制局面。果断处置，是指政府必须在第一时间向上级机关报告，在本地区进行全民动员，并依法进行紧急处置，尽量将危机造成的损失降到最低。

善后处理员。公共危机被有效控制乃至消除后，政府要当好善后处理员，恢复社会正常的生产生活秩序。重点需做好三件事：一是开展危机后果评估。组织专业化评估队伍，对危机事件产生的诱因、影响及深层次危害作全面评估，督促社会及商业保险理赔及时跟上，维护好社会稳定，为应对类似危机积累经验。二是抓好灾后重建。调动一切可以调动的力量，有效利用一切可以利用的资源，积极开展灾后重建，尽快恢复正常的生产生活秩序。三是实施心理救助。针对灾难对社会公众尤其是“灾害弱者”带来的心理影响，不仅在物质层面给予帮扶，更应在精神层面、心理层面开展救助，努力实现社会全面恢复与科学发展。②

当前政府公共危机管理中存在的主要问题

缺乏危机防范意识。一是不重视危机预防。忽视危机预防，重视危机应对，是当前政府在公共危机管理中存在的普遍问题。危机爆发之前思想松懈、麻痹，对潜在隐患重视不够；危机爆发后严防死守，不惜一切代价，利用行政权力和手段快速处置。这种“兵来将挡，水来土掩”的被动应急方式虽有效率，但会耗费大量的人力社会资源。二是缺乏危机预见能力。公共危机属于非常态性事件，危机应对和控制没有先例可循，当危机的前兆出现以后，由于思想上不够重视，导致不能正确识别危机，从而错失将危机扼杀在摇篮中的机会，2003年发生的SARS事件就是一个证明。三是公民危机意识教育组织不力。我国无论是学历教育、职业教育还是技能培训，都没有设置安全教育、应急自救方面的课程，对公共危机应对的宣传力度不大，基本上停留在宣传一些简单的消防安全知识层面，社会公众的安全意识和逃生技能十分贫乏。

法律法规建设相对滞后。一是立法相对滞后。从我国公共危机管理实践来看，虽然制定了《突发事件应对法》、《戒严法》和《防震减灾法》等一些处理公共危机事件的法律，但在公共危机立法上还有不少漏洞。如没有制定《公共安全法》、《反恐怖法》等。二是法律制定部门主义色彩较重。有的法律表现出浓厚的部门主义色彩，像《防洪法》、《防震减灾法》等，在发生洪水、地震等自然灾害危及公共安全时，分别由不同的领导机构来主导和应对，使得公共安全的组织领导和制度保障体系不全、力量分散，三是有些法律难以落实到位。《突发事件应对法》对建立社会动员机制做出了规定，但在现实生活中，社会动员做得不够，公民参与的路径渠道较窄，与法律规定还有较大差距。

政府应急管理缺乏统筹。一是危机决策不能保证科学。目前，我国各级政府虽然从上到下组建了应急机构，形成了一个应急联动体系，但在实际危机处置过程中，基本上还是成立临时性的指挥机构，组成人员从相关单位抽调。这样的组织机构往往规格较高，指挥有力，有权威性但缺乏专业性，尤其是缺乏科学应对危机的复合型、专业型人才，在可能迅速蔓延的公共危机面前，很难在最短的时间内作出科学的、正确的决策。二是应急管理体制不顺、条块分割。为了抵御各种灾害，更好地保护人民群众的生命财产安全，政府组建了110、119、120等应急救助平台，充实了灾害救援力量。但由于现行行政管理体制条块分割，部门之间缺乏协调配合，导致各种灾害救援力量分散在不同行业与部门，不能够协调联动。三是应急预案不细不实，针对性和操作性不强。各级政府虽然都制定了危机事件应急预案，但应急预案体系还不完善，没有覆盖各行各业各领域，部门之间沟通机制不畅，与实战需要存在较大差距。

危机应对社会协同不够。一是政府大包大揽现象严重。在我国传统观念中，处置公共危机事件，过分依赖政府，特别是依赖政府强有力的政治动员和行政动员能力，这是我国政府的优势，但由于政府被视为危机处理的唯一主体，在这种社会心理状态下，一旦政府不堪重负、疲于应付，会带来一种灾难性的后果。二是没有建立多元主体参与危机管理机制。由于法律、政策、观念等原因，我国目前的非政府组织和民间力量发育并不成熟，致使公共危机处理中，非政府组织和民间力量缺乏统筹协调，处于一种盲目无序状态，没有发挥出应有的积极作用。

危机信息管理体系不完善。一是危机预警信息碎片化。我国目前没有编制危机预警信息收集规划，也没有建立危机预警信息收集平台，各种危机预警信息处于一种散乱状态，没有做到互联互通。二是危机信息分析不科学。主要是人才队伍匮乏，专家力量薄弱，对危机事件发生后如何对信息进行搜集、分析、预测，没有建立起科学的制度规范。三是危机信息发布机制不成熟。在紧急状态下，怎样进行危机信息发布，怎样与社会公众进行有效沟通，怎样与媒体互动，都缺乏成熟的制度设计，致使有的政府部门为了保护自身利益，不愿意将信息上报或对外发布。

提升政府公共危机管理能力的途径

树立科学的公共危机管理理念。一是树立预防为主的理念。凡事预则立，不预则废。应按照预防为先、教育为先、人才培养为先的思路，将危机预警作为危机管理的第一道防线，在危机爆发之前做好预判，作最坏的打算、最好的准备，将危机的危害降到最低；将危机意识及应急自救技能纳入各级各类教育的重要内容，全面增强公民的危机意识和应急自救能力；加大危机管理人才培养力度，为科学应对危机提供人才支撑。二是树立危机可防可控的理念。随着我国发展进程的加快、社会开放程度的提高及信息化水平的提升，公共危机事件会不断增多，政府应冷静客观地看待这种变化，没有必要过度担心危机可能造成的混乱，只要科学预防、及时处置，任何危机都能得到控制。三是树立科学应急的理念。预防灾害中应充分体现科学原则，处置危机中重视专家的直接参与，建立和充实专家库，请专家参与评估，并在第一时间到位，与应急队伍协同作战。

完善公共危机管理法律法规体系。一是加快立法步伐，做到有法可依。在现有法律体系基础上，抓紧研究制定公共危机管理涉及到的法律法规，包括与之相关联领域的法律法规，覆盖立法盲区，形成一整套科学合理、操作性强的公共危机管理法律体系，使公共危机管理有法可依。当务之急，应尽快制定《紧急状态法》、《食品安全法》、《网络安全法》等配套及关联法律。二是依法启动行政应急措施，做到有法必依。危机状态下启动行政应急措施，会对公民权益产生影响，按照这一标准，行政应急措施分为授益性、负担性、限制性三类，授益性应急措施是指授予公众直接权益，如紧急救助、安置、保护、保障等行为；负担性应急措施是指增加公民负担，如征用、征调等行为；限制性应急措施是指限制或剥夺公民基本权利的行为，如限制人身权、财产权等。③应通过明确政府行使行政紧急措施的范围和边界、程序、条件等，促使政府依法行政。三是堵塞行政执法漏洞，做到执法必严。公共安全事故的发生大多是源于对企业安全监管不到位，特别是食品安全领域，这是引发公共危机的重大隐患。针对法规滞后、标准缺失，有关行政执法部门拉扯不清、有责就让、有利就上的实际情况，应按照标准化、规范化的要求，堵塞行政执法漏洞。标准化，就是统一食品安全标准，避免标准交叉重叠造成食品安全监管障碍；规范化，就是深化行政管理体制改革，厘清与整合相关部门食品安全执法职能，加强对食品安全链条不同环节的监管。

完善政府公共危机管理应急联动体系。一是建立公共危机管理决策体系。按照高位协调、上下联动的要求，成立由各级主要负责人挂帅的公共危机管理专门机构，负责对公共危机的统一领导、统一指挥，确保能在短时间内做出反应及领导指挥安全处理全局工作。二是整合政府常态职能与应急职能。坚持把应急管理工作纳入经济社会发展大局统筹考虑，纳入常态管理内容，形成主要领导既挂帅又出征，分管领导具体抓、抓具体，一级做给一级看，一级带着一级干的工作格局。三是推进政府部门整体联动。按照统一平台、信息互通、资源共享、协调联动、分类处置的要求，打造一个应急救助服务信息化平台，全面整合部门应急救助信息与资源，提高应急救助的能力与效率。

完善政府与社会协同应对危机工作体系。一是明确公民、法人和其他组织参与公共危机应对是法定义务。《突发事件应对法》规定，每个社会成员和社会组织都有义务参与突发公共事件的应对。政府应当加强宣传，有效调动社会公众参与公共危机管理的主动性与积极性。二是充分发挥社区的作用。在社区建立完善专业人才储备系统，为处置危机提供各类专业人才队伍；社区应组织居民开展应急演练，提高居民应急应对能力；灾害发生后，以社区为单位组织群众自救互救。三是充分发挥民间救援队伍的作用。除了进一步完善政府救援队伍外，还应大力加强民间救援队伍建设，以法律形式明确民间救援的性质和应当遵循的规则，推动民间救援健康发展。四是充分发挥非政府组织的作用。在公共危机处理中，很多事务具有较高专业化的特点，这方面非政府组织可以有效弥补政府专业性不足的缺陷。因此，各级政府在制定公共危机应急预案中，应将非政府组织有机纳入公共资源范围，引导其参与公共危机的应对。

完善紧急状态下信息披露工作体系。危机事件发生后，信息是一种稀缺资源。政府应按照第一时间抢占舆论制高点、第一时间发布权威信息的要求，及时向社会公众披露危机处理相关信息。特别是应正确处理与各类新闻媒体的关系，以正面信息引导公众。提升与媒体打交道的能力，概括起来就是三句话，即“善待媒体、善用媒体、善管媒体”。“善待媒体”，就是要始终坚持尊重媒体、尊重记者、尊重记者的知情权和调查权，赢得媒体和记者的理解和支持；“善用媒体”，就是要增强与媒体打交道的主动性，敢于面对媒体，努力把握新闻报道规律和舆论传播规律，提高掌握舆论主动权的能力，在处置危机中牢牢掌控局势、稳定局面；“善管媒体”，就是要加强对媒体的监管，巩固传统媒体宣传阵地，高度重视以互联网为代表的新型媒体，坚持用正能量来占领舆论阵地，坚持用正确的舆论导向来影响广大民众。

（作者单位：黄冈师范学院政法学院）

【注释】

①杨冠琼：“危机事件的特征、类别与政府危机管理”，《新视野》，2003年第6期，第44页。

②马怀德：《应急反应的法学思考》，北京：中国政法大学出版社，2004年，第161页。

③陈福今，唐铁汉：《公共危机管理》，北京：人民出版社、党建读物出版社，2006年，第185页。