【摘要】 近年来,山东省城镇化发展取得了突出成就,城镇化水平大幅提高,已经进入城市社会占主导地位的新的历史时期。但与广东、江苏、浙江等发达省份相比,山东省的城镇化发展还存在较大差距。山东省加快推进城镇化发展,要立足实际,突出地域特色,重点做好优化城镇空间布局、完善城镇体系等级结构、提升城镇产业支撑能力、破除制约城镇化发展的体制机制障碍等一系列的重大战略任务。 更多还原
    【关键词】 山东省; 城镇化; 对策; 
    【基金】 山东省社会科学规划研究项目《山东省城镇化发展的产业支撑能力研究》(项目编号13DJJJ18);山东社会科学院2013年度青年招标课题《山东省城镇化发展的产业支撑能力研究》的阶段性成果

    党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大战略部署，在推进城镇化发展方面，明确提出要完善城镇化发展的体制机制，促进城镇化健康发展[1]。山东省作为我国东部地区的人口大省和经济大省，历来重视城镇化问题，尤其是近年来，山东省把新型城镇化作为一项重大战略任务，从实际出发，积极探索，稳步推进，走出了一条独具山东特色的新型城镇化道路。
    一、山东省城镇化发展的现状特征及主要问题
    (一)山东省城镇化发展的现状特征
    1、城镇化水平大幅提高，山东省已经进入城市社会占主导地位的新时期。改革开放以来，山东省的城镇化水平有了大幅提升，1978年山东省的城镇化率仅为13.46%，1990年提高到18.7%，2000年提高到38.2%，2010年提高到49.7%，2013年提高到了53.75%。与改革开放初期相比，山东省的城镇化率提高了40多个百分点，年均提高1.15个百分点。此外，在2011年，山东省城镇化率达到51%，首次超过50%，说明山东省的城镇常住人口已经超过农村人口，标志着山东省已经进入到了城市社会占主导地位的新的历史时期。
    2、城镇化发展速度明显加快，城镇化发展正处于中期加速发展阶段。山东省城镇化发展不仅水平大幅提高，而且速度明显加快。从改革开放到2013年，山东省的城镇化率年均提高1.15个百分点，其中:从改革开放初期到20世纪末，年均提高1.13个百分点，从2000年到2010年，年均提高1.15个百分点，从2011年到2013年，年均提高1.35个百分点，城镇化发展速度明显加快。根据发达国家的城镇化经验，城镇化率在30%~70%之间是城镇化发展的加速时期[2]。目前，山东省的城镇化率不仅超过了50%，而且正处于50%~70%之间的中期加速发展阶段。
    3、城镇化发展质量进一步提升，城镇化发展进入良性轨道。近年来，尤其是实施新型城镇化战略以来，山东省的城镇化发展质量有了较大提升，主要表现在以下几个方面:一是布局合理层级分明的新型城镇体系初步形成。目前，山东省初步形成了以区域中心城市为核心、以县城为支撑、以重点小城镇为节点、以农村新型社区为基本单元的四位一体层级分明的新型城镇体系;二是城镇基础设施不断完善，城镇综合承载能力明显增强。到2013年底，全省高速公路总里程达到4994公里，90%的县市区通达高速公路。全省城乡环卫一体化逐步完善，全省城镇人均道路面积、公园绿地面积均超过全国平均水平;三是城乡公共服务水平全面提升，城乡社会事业稳步发展。山东省推进城镇化过程中，注重加强社会事业和公共服务事业建设，基本实现了社会保障和公共服务的全覆盖。
    4、人口流动以省内为主，就地就近的县域城镇化模式特色突出。山东省的人口流动主要是在省域范围内，尤其是以县域内流动为主，这便造就了山东城镇化发展的一大特色---就地就近城镇化。其主要原因是山东县域经济相对比较发达，能够吸纳大量的农业转移人口，另外还有更深层次的文化因素，山东是儒家文化的发源地，人们深受“安土重迁”、“父母在不远游”等传统文化的影响，不愿意远离家乡。据统计，目前全省1370万流动人口中，在本省内流动的占到85%，在本县内流动的占到50%以上。全省50%以上城镇人口分布在县(市)、镇层级。与全国劳动力跨省流动的总体情况不同，山东省的城镇化就地发展、人口就近转移的现象较为突出，这也是符合山东省情的现实选择[3]。
    (二)山东省城镇化存在的主要问题
    1、城镇化总体水平不高，农业转移人口市民化的任务十分艰巨。与发达省份相比，山东省城镇化的总体水平还不高。2013年山东省城镇化率虽然达到了53.75%，略高于全国平均水平，但在GDP总量前四位的省份中，山东省是最低的，分别比广东、江苏和浙江三省低14.01、10.35和10.55个百分点。此外，山东省的城镇化明显滞后于工业化，2013年常住人口城镇化率与工业化率比值为1.07，低于全国1.22的平均水平和国际公认的1.4~2.5合理区间[4]。2013年山东省的户籍城镇化率仅为42.9%，比人口城镇化率低10.85个百分点，这说明山东省还有大量农业转移人口没有市民化，城镇常住人口中的“两栖人”比例较高，农业转移人口市民化的任务还十分艰巨。
    2、城镇化发展注重空间扩张，城镇土地的利用方式还比较粗放。在推进城镇化进程中，山东省有些地区大搞城镇扩张和“圈地运动”，造成了土地资源的浪费。这一点从山东省与广东、江苏、浙江三省的土地利用情况对比中可以明显看出，2013年山东省城市建成区面积占城区面积的比例为18.3%，而广东为31.4%、江苏为26.2%、浙江为21.8%，山东省城市人口密度为1349人/平方公里，而广东为2927人/平方公里、江苏为2002人/平方公里，浙江为1789人/平方公里，这说明山东省城镇土地利用的集约化程度远远不如广东、江苏、浙江三省[5]。山东省经济总量虽然已迈入全国前列，但城镇土地利用的集约化程度，还远没达到全国领先水平。
     3、体制机制不够健全，城镇化发展还面临着一系列的制度障碍。与全国的情况类似，山东省的城镇化发展也面临着一系列的制度障碍，突出表现在以下三个方面:一是城乡二元的户籍制度。虽然中央城镇化工作会议提出，全面放开县城和建制镇的落户限制，而这些地区的户口对农民已没有太大吸引力，大中城市的户口虽然对农民有较强的吸引力，但由于门槛过高，农民很难在大中城市落户，这就造成了工作在大中城市，房屋在县城或小城镇(据调查，许多农民工在大中城市买不起房，纷纷到县城或小城镇买房)，户口在农村的人、户、房“三栖”分离现象;二是农村现行的土地制度。农村集体建设用地不能入市，不能做到与城市建设用地同地同价同权，农村宅基地不能流转，农村住房只能在农村集体组织内部交易，这些都大大削弱了农民的土地财产权，农民很难从土地上获取进城安家的资本;三是等级化的城镇管理制度。我国现行的城镇化管理制度是根据行政等级划分的，这种等级化的管理模式，通过财政收入自下而上地上缴和资源自上而下分配，使得资源更多地集中于大城市和中心城市，行政级别越高的城市掌控的资源越多，发展也就越快，行政级别越低的城市，获得的资源越少，发展也就越慢[6]。
    二、山东省城镇化发展的环境条件分析
    (一)有利条件
    1、从中央到地方，新型城镇化受到了前所未有的关注和重视，这为城镇化发展创造了良好的政策环境。新型城镇化作为国家重大发展战略，一经提出，便受到了中央和地方前所未有的重视。中央把新型城镇化写进了党的十八大报告，明确提出同步推进新型城镇化、新型工业化、农业现代化和信息化的具体要求[7]。2014年3月，我国出台了首部城镇化规划---《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，为我国今后一个时期的城镇化发展作出了顶层设计。山东省历来重视城镇化工作，先后出台了《关于大力推进新型城镇化的意见》、《山东省城镇化发展纲要(2012-2020年)》等文件。2013年10月，中共山东省委、山东省人民政府正式印发《山东省城镇化发展规划(2014-2020年)》，为今后一个时期山东省的城镇化工作指明了道路和方向。
    2、全面深化改革，为建立健全城镇化发展的体制机制注入了强劲动力，有利于城镇化健康发展。党的十八大以来，“深化改革”成了我国经济社会发展的主旋律。目前改革已经进入到了攻坚期和关键期，党的十八届三中全会做出了全面深化改革的重大战略决定，明确提出要坚持走中国特色新型城镇化道路，不断完善城镇化健康发展的体制机制。同时还指出，要建设统一开放、竞争有序的市场体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用[1]，这有利于转变政府职能，打破等级化的城镇管理体制，有利于各级政府充分利用规划、财税金融、土地管理等手段，强化宏观调控，为推进城镇化健康发展提供强大动力。
    (二)不利条件
    1、山东省经济“大而不强”的问题比较突出，产业结构不够合理，新常态下经济转型升级的压力比较大。经济发展是推进城镇化发展的根本动力，但在新常态下山东省的经济发展面临较大压力:一是相比于长三角、珠三角等发达地区，山东省的经济发展方式还比较粗放，在2013年GDP总量前四位的省份中，山东省的单位GDP能耗最高，分别是广东省的1.52倍、江苏省1.43倍、浙江省的1.45倍;二是产业结构层次较低，2013年山东省三次产业结构之比为8.7:50.1:41.2，第三产业所占比重较低，不仅低于广东、江苏、浙江三省，而且低于全国平均水平4.9个百分点;三是经济运行质量不高，根据中国经济研究院发布的《2013年全国31省份GDP含金量排名》显示，山东省的GDP含金量仅排在第26位，而广东排在第3位，浙江排在第4位，江苏排在第18位。[8]由于受到国内环境的影响，山东省经济转型升级的压力较大，经济发展的速度将趋缓，城镇化发展也将受到一定程度的影响。
    2、人均资源占有量低，生态环境保护压力大，城镇化发展的生态环境约束压力持续增强。山东省自然资源丰富，但人均占有量低，例如水资源人均占有量334立方米，仅为全国人均占有量的1/6，世界人均占有量的1/25，位居全国各省(市、自治区)倒数第3位[9]，山东省2/3的城市都属于缺水型城市。此外，山东省由于发展方式比较粗放，污染物排放较多，环境污染较为严重。据统计，目前山东省化学需氧量、二氧化硫、氨氮等主要污染物排放都是最多的省份。2014年中央城镇化工作会议提出，要提高城镇建设水平，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁[10]，对城镇化发展提出了更高要求。可以预见，山东省未来的城镇化发展将面临更大生态环境约束压力，生态文明建设任重而道远。
    三、山东省加快推进城镇化发展的思路与对策
    (一)山东省加快推进城镇化发展的总体思路
    1、极化核心，增强辐射引领作用。极化核心式发展是城镇化突出的空间表现形式。极化核心式发展与均衡式发展并不矛盾，极化核心式发展，一方面可以最大限度地发挥目标城市自身的承载服务能力，另一方还可以促进外围区域的经济地理结构重组，在城镇化进程中产生辐射和引领作用，促进区域整体发展和提升。目前，山东省核心城市数量较少、发展程度较低，济南和青岛虽然是区域核心城市，但其规模和发展水平，与发达城市相比，还有较大差距。山东省应继续着眼于城市的极化核心式发展，构建省域范围内的极化核心城市体系，通过各层次各区域核心城市的带动辐射作用，推动区域城镇化整体发展。
    2、强化组群，推动均衡一体发展。城市群是以经济发达的大城市为中心，通过集聚和扩散作用，带动周边城市和农村的发展，共同形成统一的生产和流通网络。发展城市群可促进城市之间形成合理的功能分工，是一种高效配置资源并促进区域统筹发展的空间组织形式。山东省应进一步清晰构建“一群一圈一区一带”的区域经济与城市群架构和格局，深化实施“促强扶弱带中间”和区域重点城市群突破战略。城市群建设要以交通基础设施发展为基础，加强城市之间的物质与信息联系，沿各城市间的交通通道形成新的产业走廊。
    3、统筹全域，促进网络效应扩散。针对当前的城镇化格局，山东省应以向更高层次城市的转化升级为重点，加快城市的层级优化。在城市布局上，合理布局城市群和大中小城市，形成既能适应全球化挑战，又能服务农村、农民、农业的城镇化体系网络。目前，四大区域发展战略板块有助于推动各分块的城镇集聚化和一体化发展，但为了更高层次、更大范围地推动全域城镇化、形成城市连绵带，还需要在省域层次上打造山东省东西横向串联、南北纵向贯通的网状城镇化格局，以此推动不同发展程度区域、不同要素禀赋区域之间的人口、就业、资源、资本等要素的合理流动与有效配置，构筑全省的网状型城镇空间结构。
    (二)山东省加快推进城镇化发展的核心任务
    1、优化城镇空间布局，构建科学合理的新型城镇体系。山东省的城镇空间布局要向集群化方向发展，大力发展城镇群和城镇带，结合“两区一圈一带”的区域经济发展格局和“一圈、一带、双核六区”的城镇化总体布局，加快构筑以山东半岛城镇群为主体，以青岛、济南两个中心城市为龙头，以其他地级城市为核心、以县域中心城市为支撑、以中心镇重点镇为节点、以农村新型社区为基本单元的层级分明、布局合理、功能协调、城乡一体的五级新型城镇体系，促进人口、产业及各类要素资源向重点城市、城镇密集区和发展战略区集聚，基本形成“一圈、一带、双核六区”的省域城镇空间格局。同时，要以区域中心城市为核心，以县级中心城市为支撑，以重点镇中心镇为基础，形成区域城镇群，尽快构筑起以省域城市群、城市带和市域城镇群、城镇带相结合的新型城镇空间布局。
    2、坚持以人为本，加快推进农业转移人口市民化进程。新型城镇化的核心是人口的城镇化，人口城镇化的重点是农民工市民化，因此，大力推进农民工市民化是新型城镇化的首要任务和核心任务。一是要进一步放开大城市的落户限制，鼓励和引导符合条件的农民工在城镇落户。二是要促进农民工充分就业，通过建立完善的农民工就业培训机制、构建完善的用工信息发布机制、建立新型企业用工机制等，促进农民工充分就业。三是要妥善解决农民工的住房问题，将农民工纳入城市住房保障房范围，建设农民工经济适用房和廉租房，并出台优惠政策，鼓励有条件的农民工购买商品房。四是要逐步将农民工纳入城镇居民的社会保障范围，积极探索新农合与城镇居民基本医疗保险制度接轨、新农合与城镇居民基本养老保险制度接轨的模式。五是要让农民工平等的享受城市基本公共服务，让农民工子女平等地分享城市优质教育资源。六是要保障农民工的民主权利，引导农民工积极参与社区事务。
    3、立足产业比较优势，大力提升城镇化发展的产业支撑能力。产业支撑是城镇化发展的根本动力。首先，在第一产业方面，山东省要立足优势，加快推进农业现代化，重点做好以下几项工作:一是大力发展品牌农业，建设有机农产品生产供应基地和现代农业示范基地。二是创新农业经营模式，大力发展家庭农场、种植大户等新型农业经营主体，提高农业经营的集约化水平。三是继续做大做强农业龙头企业，延长农业生产链条，提升农业的产业化水平;其次，在第二产业方面，要加快产业结构调整，实施传统产业的升级改造和发展战略性新兴产业“双轮驱动”，尤其是在海洋产业发展方面，要借助山东半岛蓝色经济区建设的有利时机，打造海洋产业发展的新高地;最后，在第三产业方面，要将城镇服务业发展作为推进新型城镇化的重要任务，增强城镇发展的动力和活力。
    4、节约集约利用土地资源，有效破解城镇化发展的土地制约瓶颈。城镇化发展需要占用大量土地，用地指标不足无疑是目前制约城镇化发展的一大瓶颈。一是要利用好城乡建设用地增减挂钩政策，增加城镇建设用地数量。在实施过程中，要因地制宜，分类推进，在尊重农民意愿的前提下，引导和鼓励农民适当集中居住，要确保农民共享土地增值收益，并为农村社区发展预留空间，要确保农民的合法权益不受侵害。二是大力挖掘存量土地，补充城镇建设用地。对于废弃的工矿用地、学校、医院等，要通过购买、租赁、置换的方式，进行重新利用，对于长期闲置的土地，政府要收回，重新进行招拍挂出让，要盘活存量土地，提高土地资源的利用效率。三是要整顿各类开发区和经济园区，对于乱占耕地和违法用地行为，进行严格处理，并且要增加单位土地面积的投资强度，提高单位土地面积的产出率。四是要调整土地供应结构，确保城镇公益事业和公共服务设施用地，要调控房地产开发用地结构，优先满足普通住宅的用地需求。
    5、完善城镇化发展的投融资机制，增强城镇化发展的资金保障能力。城镇化发展需要大量的资金投入，资金投入也从根本上制约着城镇建设的水平。推进城镇化发展，要不断完善城镇化发展的投融资机制。一是要不断完善公共财政体制，优化调整财政支出结构，加大对基础设施、公共服务设施的投入力度，尤其是要向农村地区倾斜。二是要进一步完善城市融资平台建设，加强投融资平台的有效管理，建立以政府为主导、以市场为主体的投融资管理体制和运作机制。三是要创新财税制度，进一步完善上下级之间的政府财政转移支付制度，积极探索市、县(市、区)之间的横向转移支付制度。四是要进一步完善县乡最低财力保障机制，建立更有效的激励性转移支付制度，鼓励县级财政加大对(乡)镇的帮扶力度。五是要创造宽松的市场准入环境，推进市政公用事业产业化，促进投资主体多元化，采用BOT、TOT等多种方式，积极吸引社会资本全面进入城镇基础设施建设领域和公共服务领域。
    6、加强生态文明建设，大力提高城镇化发展的环境承载能力。山东省加快推进城镇化发展，要立足生态文明建设。一是要转变发展方式，提升发展质量。山东省的经济结构偏重、产业层次偏低、发展方式粗放，经济增长主要靠资源能源的投入和消耗，经济发展对生态环境的影响较大。山东省推进城镇化发展，一定要转变发展方式，大力发展低碳经济、生态经济和循环经济。二是要改变考核方式，树立正确的政绩观。长期以来，以GDP为核心的考核方式，以发展速度为核心的政绩观，导致许多地方政府不惜一切代价，千方百计地发展经济，造成了严重环境污染和生态破坏现象。山东省推进新型城镇化，一定要改变考核方式，树立以生态建设和环境保护为核心的绿色政绩观。三是要建立合理的生态补偿机制，解决好跨区域的生态环境问题。大气污染、河流污染很多时候都是跨区域的环境问题，要从省级层面上，建立协调机构，建立补偿机制，妥善解决跨区域的生态环境问题。四是要大力改善城乡生态环境，建设生态宜居城镇。
    总之，城镇化是一项复杂的系统工程，涉及到经济社会发展的方方面面。山东省的城镇化工作虽然取得了一定成就，但面临的任务依然艰巨。同时，城镇化又是一个自然的历史过程，城镇化发展有其自身的特点和规律，加快城镇化发展，需要从实际出发，因地制宜，稳步推进。
参考文献:
[1]党的十八届三中全会公报.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.人民出版社，2013.
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[3]山东社科院省情研究中心课题组.就地城镇化的特色实践与深化路径研究---以山东省为例[J].东岳论丛，2014(8).
[4]中共山东省委，山东省人民政府.山东省新型城镇化规划(2014-2020年).2014.
[5]高晓梅，徐光平，朱孟晓.山东与粤苏浙城镇化的对比与差距[N].大众日报，2014-2-9.
[6]黄汉权，李华刚，胡拥军.四大体制障碍制约新型城镇化发展[N].中国发展观察，2013-8-8.
[7]党的十八大报告.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗.人民出版社，2012.
[8]徐光平.美丽山东建设的核心任务与实施路径研究[J].开发研究，2014(6)

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