【关键词】城镇化；宅基地流转；收益权；
宅基地与房屋是农民最重要的财产，农民的宅基地使用权是我国特有的用益物权，与农地承包经营权共同构成了农民财产权益的核心。在法律和政策上，农民集体所有的宅基地由村组织依法无偿分配给村民无期限使用，农民依法获得占有、使用和收益的权利，但不得单独出让、转让、出租和抵押；且建构于宅基地上的农民的房产只能在同村村民之间转让。近年来，城乡互动不断加快,农民通过出租、转让房屋及举办农家乐和宅基地入股,村组织通过小产权房销售等自发流转行为获得了宅基地收益的最大化，并自下而上推动着制度的变迁。[1]地方政府在国家耕地保护红线和城市建设用地极度渴求的矛盾重压下,也以城中村改造、宅基地换房、撤村并居（或称农民集中居住）、甚至逼“农民上楼”等多种制度性安排，强制宅基地流转以获取建设用地指标，却因补偿低微和安置不到位引致强拆血案频发，以至于农民与村组织及地方政府间的利益冲突不断激化,严重制约着农民不动产权益的资本化流转和农村经济社会活力的迸发以及我国城镇化的发展进程，自然成为法学学者必须立即回应并着力研究和解决的国家战略层面的重大现实法律问题。
一、我国农村宅基地流转活动的现状
（一）流转主体多元化农村宅基地的流转是指宅基地使用权的流转，即宅基地使用权人出租、抵押、赠与、互换甚至转让宅基地使用权的行为。宅基地流转是流转主体与受让主体之间的法律行为。由于法律禁止单独出让、转让、出租和抵押宅基地,所以，宅基地流转往往是通过构建于其上的农民房屋的流转实现的。由于农民房屋的流转被政策限定于同村村民之间，因此，农村宅基地流转的主体双方均系特定主体，即必须是同村村民，但在实践中，流转主体的范围却被不断突破，外村村民、城市市民通过受让农村房屋而获得宅基地使用权，村级组织（如村委会）通过在宅基地上建设和出售小产权房流转宅基地使用权，商业企业或公司通过投资参股城中村改造获得宅基地流转收益，甚至地方政府也通过强征宅基地与农房而获得国有化的宅基地。宅基地流转与受让主体多元化的特点，表明在耕地保护政策一再收紧的背景下，宅基地这一市场资源的稀缺性不断显现，关涉宅基地的利益博弈日趋激烈。
（二）流转途径多样化1．农民与村级组织主导的流转途径。根据现有法律规定，目前我国农村宅基地使用权的合法流转途径主要有因农民出租、买卖、继承、赠与房屋导致的宅基地使用权流转；而明显违背法律的流转途径主要有通过乡镇政府或村委会在农民集体土地上建设的“小产权房”销售实现的宅基地转让、以创新试点为名的宅基地抵押、以房屋出租为名的宅基地出租等形式，是广大农民欲与城市化共舞、渴望分享土地城市化利益的客观表现。2．地方政府主导的流转途径。2005年以来，天津、成都、重庆等地政府，因地制宜先后展开了“宅基地换房”试点，引导农民对宅基地“有偿放弃”，创新了宅基地的流转途径。2006年深圳市政府在城中村改造项目中，引导村民以“宅基地入股”城中村改造并参与项目利润分配，是宅基地流转途径的新形式，成为农村宅基地直面法律“禁区”的大胆尝试。此后，因受制于国家18亿亩耕地保护红线及工业化、城市化发展对建设用地极度渴求的矛盾重压，地方政府还先后以城中村改造、撤村并居（即农民集中居住）、甚至逼“农民上楼”及建设“城市综合体”等多种制度性安排，以强征农民宅基地与房屋的方式，强制推动宅基地向地方政府流转。因此，宅基地流转呈现出了多样化特征。
（三）流转模式新型化按照宅基地流转主体的流转意愿，宅基地流转模式主要有两种，即自愿流转与强制流转两种。宅基地自愿流转是指宅基地使用权人基于内心的真实意愿，自愿将其宅基地使用权出卖、出租、抵押、入股或由被继承人继承甚至赠与受赠人的法律行为。由于该流转模式源自流转主体个人的自愿行为，由此产生法律纷争的可能性较低，且流转活动仅涉及当事双方，故流转行为的社会影响小，因而有利于社会的和谐与稳定。与自愿流转模式相对应的是近年来出现的强制农民流转宅基地的模式，主要包括地方政府以“宅基地换房”、城中村改造、撤村并居（即农民集中居住）、逼“农民上楼”及建设“城市综合体”等各种名义，强征农民宅基地、强拆农民房屋引致的宅基地“被流转”行为。这种流转模式并不考虑或较少考虑农民的流转意愿，而是地方政府动用征收权力强迫农民流转宅基地与房屋的活动，仅需借助地方政府行政命令的强制与推动即可实施，因而可能会影响较大范围内农户家庭的切身利益，因此，拆迁矛盾突出，对社会的影响较大。
（四）流转范围扩大化市场经济初期，受制于经济发展程度及相关法律的制约，宅基地流转活动主要囿于城中村与城郊村，且多发生在乡村内部熟人之间。随着我国市场经济的不断深化和人们对生活品质的不断追求，宅基地流转活动逐渐从城中村与城郊村向远郊村甚至自然与生态环境优美的偏远村落扩展，流转活动的范围不断扩大，且宅基地越来越多地向市民甚至是外地人流转，流转范围呈不断扩大之势。
（五）交易程序复杂化在房屋买卖、出租、继承和赠与活动中，流转交易主要发生在熟人之间，不仅交易程序简单，而且交易成本较低。然而，随着流转主体的多元化与流转途径的多样化发展，宅基地流转交易多是陌生经济人之间的算计与利益博弈。因彼此间缺乏信用和了解，流转交易的完成客观上需要信息中介服务、信用调查和资产评估等环节参与成交，因而直接导致了交易程序的复杂化和交易成本的推高。
二、宅基地流转活动中的问题
(一)农民流转宅基地的自愿活动遭遇法律瓶颈由于宅基地属于农村集体建设用地中的非经营性建设用地属性，因此，宅基地的核心职能是为农民提供基本的居住保障，因此，法律禁止宅基地单独出让、转让、出租和抵押。近年来，由于城乡互动加快，农民流转宅基地的意愿与城镇居民受让宅基地的意愿均在逐渐增强，实践中，农民为获得宅基地与房屋的资本化收益而自愿出租、抵押宅基地，或以宅基地入股等新途径流转宅基地使用权的活动，在既有的法律政策下却不具有合法性，因而遭遇到了法律瓶颈。
（二）地方政府强制流转宅基地剥夺农民进城资本近年来，随着耕地资源的不断减少和国家耕地保护政策的不断强化，城市建设用地资源愈益稀缺，土地渐成市场上价值最稳定、升值最快的生产要素，也是利益相关方追逐和争夺的对象。[2]因此，土地的资本化流转是一个国家、一个区域、甚至一个村社高速成长的发动机，是他们创造经济奇迹的秘密。[3]但是，农民的宅基地仅能随房屋在同村村民内部间交易的法律与政策限制，严重制约了农民宅基地用益物权的实现及其资本化流转，以至于拥有最具价值土地资产的广大农民要依赖政府的各种惠农补贴甚至是救济度日，导致“三农”问题长期得不到有效解决，进而成为农民市民化的制度瓶颈。与此同时，地方政府在国家耕地保护红线和城市建设用地极度渴求的矛盾重压下，不断通过城中村改造、宅基地换房、撤村并居、甚至逼“农民上楼”以及“城市综合体”建设等制度性安排，以低微的补偿大肆强征农民宅基地、强拆农民住房，强制推动宅基地的城市化流转以获取建设用地指标，虚化了宅基地用益物权，不仅剥夺了农民城市化的资本，而且搅乱了自然经济状态下平静的乡村社会，被陈锡文怒斥为“古今中外，史无前例”，必须依法予以限制。
（三）村级组织通过出售小产权房非法流转宅基地屡禁不止所谓小产权房是指，由乡、镇政府或村委会在农村集体建设用地上违法开发建设并出售给本集体经济组织以外人员的无合法产权证书的住房。因为根据《土地管理法》第43条的规定，农民集体所有的土地，除经批准兴办乡镇企业、村民住宅及乡（镇）村公共设施和公益事业外，不得用于非农业建设，目的是确保国家的农业生产和粮食安全。因此，村集体要开发建设房地产出售，必须申请使用国有土地。由于小产权房建设在农民集体所有的土地上，因而无法获得国家行政机关颁发的产权证书。但是由于其不需要给政府缴纳国有土地使用权出让金，且省去了基础设施配套费等市政建设费用等成本，小产权房的价格远低于城市商品住房，因而受到了城市低收入人群的追捧，具有相当的市场地位。村集体通过出售小产权房获得的收益，也明显高于地方政府给付的征地补偿金，于是，小产权房的开发、建设和出售自然成为村集体与村民的理性选择。虽然自2008年1月开始，国务院多次下文，明确指出不得为小产权房办理任何形式的产权证明，并坚决叫停并重点清理各类小产权房，特别是2013年11月，国土资源部、住房城乡建设部下发紧急通知，要求坚决遏制在建、在售“小产权房”行为，但是仍难以扼杀生命力极其顽强的“小产权房”，客观上对村级组织建设和出售小产权房形成了内心激励。
(四)政府政策与法律规定之间冲突农村宅基地是农村土地的重要组成部分，然而长期以来，我国却没有农村宅基地的专门立法，而一直由法律和政策共同调整，其间的冲突难以避免。例如，1998年修定的《土地管理法》第62条第4款规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，表明农村宅基地使用权可以随房屋出卖或出租而流转，其中也没有流转对象的限制，只是一旦流转，就不能再申请宅基地。而1999年国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款却规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”可见，在“农民的住宅能否向城市居民出售”的规定上，存在着政策有规范、法律无禁止的冲突。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》（法释〔1999〕19号）第4条规定，“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”由于上述的“通知”属于行政规章而非行政法规，因而，“通知”中的规则，不能成为决定农村房屋买卖合同效力的准据法。言外之意就是，《土地管理法》才是决定农村买卖合同效力的法律依据。因此，“通知”中“有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”之规定，无疑会在实践中给农民房屋与宅基地交易带来障碍，导致“黑市”交易频发，并埋下产权纠纷的隐患。
（五）宅基地流转交易秩序混乱近年来，由于土地价格的不断攀升，针对农民宅基地的利益博弈愈加激烈。而流转主体的多元化、流转途径的多样化以及流转模式的新型化及流转范围的扩大化，导致宅基地合法流转与非法交易并存，公开流转与暗箱操作皆具，以至于宅基地与房屋的价值难以通过市场机制形成和彰显，国家税收流失严重，交易秩序混乱，流转双方的利益均难以保障。
(六)宅基地退出机制不健全多年来，由于村级组织在宅基地的分配与管理上较为粗放，特别是“批新不退旧”的习惯，使农民户均宅基地面积较为宽裕，特别是随着进城务工农民人数的不断增加，宅基地闲置造成的土地浪费情况较为普遍，客观上为宅基地的有偿退出提供了难得的机遇。
近年来，受制于国家18亿亩耕地保护红线的重压和我国工业化、城镇化快速发展对城市建设用地的极度渴求，农村建设用地、特别是农民较为宽裕的宅基地成为获取城市建设用地的新空间，是地方政府解决城市化建设用地矛盾的关键所在。虽然《土地管理法》第65条确立了宅基地收回制度，并原则规定了宅基地使用权收回的几种情形，但对宅基地收回的具体界限与程序规则等却没有相应规定，更没有明确宅基地收回的补偿标准问题。实践中真正收回的宅基地寥寥无几，从而导致了农村宅基地的使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用几乎为零。由于宅基地无偿无限期使用的规定，导致农民退出闲置宅基地缺乏动力。加之立法限制宅基地流转，进城农民难以通过宅基地的有偿退出获得宅基地与房屋资本化的收益，为其城市化提供资本，以至于价值不菲的农地资源大量闲置和浪费，令人惋惜。三、城镇化进程中农村宅基地流转问题的法律对策
（一）树立平等的法制观念要有效解决宅基地流转问题，全社会、特别是立法机关与政府职能部门的公职人员，首先必须转变歧视农村、农业和农民的陈旧观念，树立起农村与城市、农业与工业、农民与市民、国有土地所有权与集体土地所有权、城市建设用地与集体建设用地、城市房屋与农村房屋法律地位平等的法治观念。既然国有土地使用权可以流转，就不应禁止农村建设用地使用权流转；既然城市居民可以自由流转其商品住宅给包括农民在内的受让人，就不应禁止农民将其私有住宅流转给城市人。因此，在法治社会树立平等的法制观念，是新型城镇化的目标要求，也是解决宅基地流转问题的社会观念基础和前提条件。
（二）确立公平正义的立法理念由于法律的秩序价值所侧重的是社会制度和法律制度的形式结构,而公平正义价值所关注的却是法律规范和制度安排的具体内容。在市场经济背景下,法律应当顺应社会发展的客观要求，更加注重公平与正义价值的实现，才能确保市场资源的公平合理配置，进而满足个人的合理需要与利益主张。宅基地使用权的相对自由流转，有助于宅基地收益权能的全面显化，使农民凭借其极具价值的土地资本、房产资本夯实发展基础，赢得应有的社会尊重和法律地位，获得巨大的发展空间，一跃成为国家财政收入的最大贡献者，从而自主完成其城市化改造过程。
（三）赋予农民宅基地用益物权的收益权2013年,党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：要“赋予农民更多财产权利”，要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”的改革举措，指明了宅基地相对自由流转的改革方向。据此，2014年中央一号文件做出了“选择若干试点慎重稳妥推进”的工作部署，令人振奋。因此，城镇化进程中，明确赋予农民对宅基地的收益权，积极探索并依法确认农民宅基地用益物权实现的有效途径，是法律对生产力发展应适应生产关系变革客观诉求的回应。正如联产承包责任制解决了农民的温饱问题、进城务工和城中村出租屋经济使农民自主解决了失地后的再就业问题，近年来宅基地私下交易与小产权房建设则是广大农民意欲与市场经济和城市发展共舞、渴望城乡一体化发展之利益诉求的现实表现。尽管其中合法与非法行为交织，但确实代表了广大农民对中国土地产权制度改革的探索，令人钦佩。因此，只要国家、政府和社会不以农民救世主自居，而是赋权于农，还权与农，广大农民完全能够凭借环境机会做出理性反应和创新举措，自主改善生活的境遇。因此，弱化公权力对宅基地使用权流转的控制，尊重农民的财产权利和首创精神，中国的农村、农业、农民问题并不难解决。
（四）修改和完善宅基地流转法律制度如前所述，我国指导农民宅基地与房屋财产权流转的法律制度缺陷，特别是抵押、担保和转让的法律缺位，构成了农民宅基地用益物权实现的最大法律障碍。因此,改革并创新现行宅基地使用权流转法律制度，自然成为我们必须回应并着力研究和解决的重大现实法律问题，对有效增加农民财产性收入、推动我国农村土地制度改革和城镇化进程以及构建和谐社会、实现中国梦均意义重大。
（五）严格限制和依法规范地方政府对农民宅基地的征收虽然我国《宪法》第10条和《物权法》第42条均规定了地方政府对集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的征收权力，但同时还明确规定了征收权力的行使条件，即为了公共利益的需要和以补偿为前提。然而，现实中，地方政府借助国家赋予的征收权力，以“公共利益为名”通过狂征滥占耕地的方式推动着农地极速城市化，直接导致了国家耕地资源的大量流失和18亿亩耕地保护红线的出台，造就了数以亿计的失地农民。近年来，地方政府又以多种“土地新政”为名，不区分征地是否属于为了“公共利益”之目的，大肆强征农民宅基地、强拆农民住房，却因补偿低微和安置不到位而引发的群体抗争和自杀自焚事件不断刺激着公众的神经，拷问着制度的公平性。由于宅基地直接关涉农民的基本生存问题，因此，国家应建立限制和规范地方政府宅基地征收权力的制度，将其置于“制度之笼”。
（六）建立宅基地流转交易市场虽然现行政策法律限制了农民宅基地使用权的流转，但是随着城乡一体化进程的推进，在城市郊区或乡镇所在地市场相对活跃的农村，农民自发的宅基地出租、抵押、互换、买卖等流转实践业已突破了政策法规的限制，宅基地的资产功能逐渐显现，宅基地通过流转实现的土地增值利益成为推动宅基地产权制度变迁的源动力。交易各方在几乎无法可依的状态下，自发形成了宅基地的隐型交易市场和新的交易规则，并从流转中获得最大的经济利益。由于缺乏公开的市场及价格机制，宅基地交易信息不透明，难以形成公平的交易价格，交易双方的权益难以得到有效保障，极易引发交易纠纷，也造成了国家税收的大量流失。因此，在实行农村土地严格管理制度的同时，应尽快建立农村宅基地交易市场，建立市场交易信息平台和各类社会中介服务机构等，降低农民市场进入的门槛，允许农村宅基地公开上市流转。这不仅有利于金融资本顺利进入农村，扩大农民融资渠道，增加农村经济发展动力，还可以盘活宅基地存量，节约稀缺的耕地资源，而且有利于增加农民财产性收入，保障农民财产权益，使之能够分享住房财产的增长价值，促进城乡一体化发展。
（七）完善宅基地的有偿退出机制虽然目前我国农村存在着大量的“空心村”，造成了农村土地资源的极大浪费，但由于宅基地是村民通过分配得到的，村组织无权收回和处置，以至于闲置的宅基地无法复耕。随着我国城镇化与农业现代化的不断发展，土地资源紧缺与社会经济快速发展的用地需求之间的矛盾日益凸显，尤其是当前农村宅基地面积超标与“一户多宅”情况普遍，加剧了城镇化进程中耕地保护的压力。因此，按照“自愿、有偿”原则完善我国宅基地退出机制显得极为必要。近年来，国内多地政府都在积极探索，例如，浙江丽水和嘉兴海宁按照“因地制宜赋予农民多项选择权、积极谋划分步推进、严格控制规范收益分配”等原则建立的宅基地退出模式，以及陕西省商洛市以政府为主导制定实施的《商洛市举家进城落户农村居民退出宅基地承包地实施细则》，均系地方政府对符合条件的进城农户自愿退出农村宅基地与房屋的活动予以规范有序指导的政府规章。
但是，由于这些规章的法律位阶低，立法水平差，所以这种积极有益的尝试中还存在着一些问题。为此，国务院相关职能部门，应通过调研，总结各地经验和教训，尽快出台国家层面的规范性文件，统一农民宅基地使用权的有偿退出机制。
参考文献：
[1]罗瑞芳.农村宅基地产权制度变迁的方向和路径分析[J].农村经济,2011(9):11-14.
[2]贺雪峰.小产权房、土地收益与城乡差距问题[J].广东商学院学报,2009(5):54-60. 上一篇：医患纠纷引发群体性事件的调查与防治 下一篇：农村空巢老人养老困境及对策分析