［摘 要］村民自治是我国农村地区基层民主政治建设的重要组成部分，而村民委员会选举又是村民自治权的具体体现和载体。因此，村民自治的关键是切实保障村民的选举权和被选举权。但目前村委会选举中普遍存在选举程序失范现象，从而导致村民自治权受到侵犯。建立村民自治权利救济制度是解决这一问题的关键所在。?
　　［关键词］村民自治 自治权 救济制度
　　［中图分类号］D67 ［文献标识码］A ［文章编号］1671-2803（2005）06-0038-04

　　恩施自治州第五届村民委员会换届选举于2002年进行，时间已过去三年，今年恩施自治州又将举行第六届村委会换届选举。为更好地组织和指导新一届换届选举，切实保障村民的自治权利，有必要对第五届村委会换届选举情况进行总结和反思，以便从制度上和实践上保障村委会选举更加规范、科学。?
　　一、村民自治中民主选举的失范现象
　　恩施州于2002年12月底之前，全部进行了第五届村委会换届选举，全州2447个村，其中有9个村没有完成换届选举工作，有382个村因没有选举产生出3个村委会成员而不能组成新一届村委会班子。在整个选举过程中，恩施州民政局共接到选举纠纷上访信件395件。［1］从上访内容看，主要是选举中不依法办事，从选举委员会的产生到候选人的推荐，从选民的登记到选票的填写，从选举大会的召开到选举结果的确认……,可以说，失范现象存在于整个选举过程之中。民主选举本应是一件十分严肃而神圣，更应是一个十分规范和秩序的过程，从选举的准备、发动，到选举的正式举行，再到选举结果的确定，都应是公开、公正、公平进行的。但由于多种原因，恩施自治州在第五届村委会选举中，却存在普遍失范现象。?
　　1、选举前存在的失范现象
　　第一，选举委员会的产生和运作欠合法性。新的《村民委员会组织法》第13条规定“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持，村民选举委员会成员由村民会议或者村民小组推选产生。”即在村委会换届选举中，主持选举工作的法定村级机构应是村民选举委员会。但恩施州第五届村委会换届选举过程中，有的村在选委会的成立及运作上都不规范。如鹤峰县彭家垭村，在选委会成员中，已有2名被推荐为候选人，还有一名已外出打工。但选举指导工作组始终未补选这3名缺额，使其中两名选委会成员自始至终既当“运动员”又当“裁判员”，显然违背了有关的法律法规。《湖北省村委会选举办法》第17条规定：“村民选举委员会成员被推选为正式候选人的，不再参与村民选举委员会的工作，其缺额由村民会议或者村民小组推选。”?
　　第二，选民登记的不规范性。主要是选民的错登、漏登，使选民的民主权利受到侵害。鹤峰县容美镇庙湾村在进行选民登记时，把关不严，造成数人对选民资格提出异议。且错登、漏登的选民没有在选举日之前得到纠正，出现了不具备选民资格的人参加了投票，而具备选民资格的人不能参加选举的问题。?
　　利川市文斗乡仁和村在第一次选举时，将4名16—17周岁不具备选民资格的村民登记为选民，在第二次选举中 将1名不满16周岁和3名不满18周岁的村民确定为选民。鹤峰县庙湾村在进行选民登记时，没有认真审定，使选举日前后公布的选民数据大相径庭：12月1日选举大会公布的登记选民总数为628人，11月1日公布的选民人数是604人，12月30日补登8人、纠正取消资格2人，实际登记公布的选民人数与选举大会报告人数相差18人。这种选民登记中的错登、漏登行为，有悖于相应的法律法规，极大地损害了选民的民主权利。《湖北省村民委员会选举办法》第12条明确规定：“凡有选举权和被选举权的村民都应当在户口所在地的村委会进行选民登记”，“对公布的选民名单有异议的，可以向村选举委员会提出，村选举委员会应当在选举日之前依法作出纠正或者解释。”?
　　第三，候选人产生的不合法性。候选人的产生方式是衡量选举民主程度的标尺，按照《村组法》和《湖北省选举办法》的规定，候选人应由有选举权的过半数村民直接选举产生，以提名多的为正式候选人。但恩施州在换届选举中，有相当一部分选举纠纷都是由于候选人的产生不合法而导致。其方式多种多样。首先，最突出的是乡镇选举工作组或工作人员随意干涉候选人的产生。如恩施市大龙潭村在确定候选人的问题上就出现了违法现象。在第一次选举产生候选人时，选举指导组与选委会发生了争议，选委会共7人，其中4人反对，1人持保留意见，在没有达成一致意见的情况下，指导组却强行以选委会的名义，发布了候选人公告。而在第二次选举时，选举指导组同样不尊重村选委会意见，原定的候选人选举方案是：如果候选人在第一轮落选，则不能参加第二轮选举。由于第一轮选举未成功，进行第二轮选举，但在候选人产生的问题上，指导组不采纳选委会意见，强行按自己的意见决定，召开村民代表大会另行产生候选人。而按照《湖北省人民政府关于做好村委会第五次换届选举工作的通知》，要求村委会主任、副主任、委员候选人直接提名产生，以得票多少产生正式候选人，不再进行村民代表会议的表决。?
　　2、选举中存在的失范现象
　　首先是委托投票不规范。关于委托投票的具体办法，《村民委员会组织法》无具体规定，《湖北省选举办法》第21条只规定了可以委托投票以及每一选民接受委托不得超过二人，但对委托的具体方式也没有规定。因此，具体在选举中以何种方式委托投票方为合法、有效，各村做法不统一。有的要求电报委托，有的要求书面委托，而有的村则无什么程序性要求，直到选举之日才临时办理委托投票手续。如鹤峰县容美镇庙湾村，村民代表会议决定外出打工者须以电报形式办理委托投票手续，而实际上在选举之日又接受传真委托投票，且认定的有效传真委托投票有弄虚作假问题。巴东县沿渡河镇野马洞村在委托投票上更是混乱，有的竟私自代替其他选民投票。?
　　其次是选举过程中出现违法现象，有的以威胁、贿赂、伪造选票、虚报选举人数以及对举报的选民进行打击报复等手段破坏选举。巴东县野山关镇黄连坪村在选举时，村民举报该镇鼓楼管理区主任田某和黄连坪村党支部书记郑某在整个村委会选举过程中，都未依法办事，尤其是在选票问题上弄虚作假。田某曾给一村民小组长一沓选票，让其回家填写，同时又给该组长之妻另一沓选票，让其填写，使原任村支书郑某以362票当选，但实际到会的选民不足120人。当得知村民告状后，郑某等又马上做虚假证明，说明到会人数有400多名，上报镇政府。更为严重的是，郑某父子二人还搞打击报复，将告状村民殴打致伤。巴东县野山关镇水井湾村则出现非选民干涉村委会选举的情况。该村在选举时，一粮贸公司职工、非农业户口的本地人张某，在村委会选举时，专门回村拉帮结伙，干涉选举，由自己的亲信把持会场，他们撤换了村民选举委员会通过的唱票人，将监票人等人员赶出会场；将秘密划票间锁上；以威胁、抢票方式妨碍村民行使选举权和被选举权，抢夺年老眼花的选民的选票，强迫该选民另选他们指定的人选，有的票还未发放到选民手中，即被他们强行抢走填写，严重地侵犯了村民的民主权利。利川市汪营镇红鹤村也出现以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段进行选举的违法行为。?
　　第三，代投票不符合法定人数、乱投票严重。按法律规定，委托投票不得超过2人，正式候选人不得接受委托投票。但在实际选举过程中，有不少村都出现代投票超过法定人数和乱投票问题。在巴东县水井湾村，选举大会主持人田某即代投本户5票和代投其他两户5票；另一选民代投本户3票，其他4户7票之多，且代投票没有任何委托书，甚至未与本人取得任何联系，使村民的选民权被剥夺。利川市汪营镇红鹤村，出现几个选举委员会委员代投选票多达5-7张。鹤峰县容美镇彭家垭村则出现选举工作组人员抢填选票现象。另外，还有多人多次投票问题。鹤峰县容美镇庙湾村在选举时，由于委托投票程序不严格，几次出现1人几次领票投票，违背了选民的意志，侵害了选民的选举权。?
　　第四，不指定投票地点和流动票箱管理不严问题。流动票箱的设立漏洞很大，没有按法定程序配备工作人员负责，导致选举的公正性受到选民的质疑。恩施市大龙潭村在进行候选人选举时，没有依照程序发出公告，没有指定选举地点，也没有设投票站。结果造成候选人产生后，还有二十多张选票流落到选举工作人员手中。巴东县野马洞村在选举时，有3个流动票箱事前未加封，有的用的是旧鞋盒，有的用的是酒盒，有的用的则是塑料袋。在选民投票后，工作人员随时可以翻看，使村民选举权受到干涉，不能充分、自由地表达自己的意志。工作人员在进行流动选举时，往往已事先知道了选举情况，当其他选民投票时，他们会暗示选民，告诉选民选xx民已有xx，使选民觉得选举完全是走过场。?
　　第五，唱票、计票、监票不依法办事。一是唱票、计票和监票人员的设立不合法。《湖北省选举办法》规定：监票人、唱票人、计票人，由村民委员会提名，并经选举大会通过。村民委员会成员候选人不得担任监票人、唱票人、计票人。而恩施州有的村在选举过程中，没有完全依法办事。有的由村委会成员候选人担任上述三类人，有的监票人滥用职权，抢看选民所填选票，有的唱票人故意张冠李戴，将张三的当选票唱成李四的选票等等，此类问题不一而足。?
　　3、选举后的失范现象
　　按照《村民委员会组织法》，选举结果的确定标准是：“选举村民委员会，有选举权的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。”“选举结果应当当场公布”。《湖北省选举办法》规定：每次选举所得的票数等于或少于投票人数的，选举有效；多于投票人数的，选举无效。在这次换届选举中，对于选举是否有效问题，主要包括两类。一类是应当认定无效，而被选委会认定有效。巴东县茶店子镇青岩村即是典型，该村在选举之日，由于工作人员的疏忽大意，在印制选票时，其中4张没有将村委会委员正式候选人“谭堤芝”填写在选票的委员栏中，而是填写成了主任候选人“谭礼之”。结果选举委员会将这4张既计入“谭堤芝”的委员当选票，又计入“谭礼之”的主任当选票，并当场宣布选举结果，颁发了《当选证》。后部分村民上访，反映选举不合法，应确定选举无效。为此，茶店子镇党委、政府成立了一个调查组，调查结果认定，上次选举中，主任谭礼之和委员谭堤芝的当选无效，其主任当选证、委员当选证收回，另行选举。另一类是应当确定有效，而选委会却认定无效，要求村民另行选举。利川市文斗乡仁和村即为一例。该村于2002年7月30日进行选举，选举结果如下：发出选票570张，收回564张，正式候选人李英获得选票326张，应当选。原村主任庹仁邦获219票，未过半数，不能当选。但负责选举指导工作的黄土站党委书记王某却宣布：未过半数的庹仁邦当选村主任，超过半数票的李英为副主任。村民将情况反映到乡人大后，乡政府于8月14日又组织第二次选举，整个选举过程很不规范，最终使李英落选，导致村民集体上访。?
　　二、村委会选举失范的原因及对策分析
　　上面所总结的还只是村委会选举中的主要失范现象，其实，其他失范现象还有很多，如选举秩序混乱、选举工作人员不负责任等等。导致村委会选举中各种失范产生的原因，既有主观因素，也有客观因素。?
　　从主观上看，主要是负责指导选举工作的各个乡、镇党委、政府没有对选举工作给予高度重视，因而指导不力或者指导不到位，同时工作组成员本身法律意识淡薄，没有真正按照《村委会组织法》和《湖北省选举办法》的规定办事。他们或者是工作方法简单，没有充分、广泛地宣传有关选举的精神、要求；或者是搞“长官意志”，以自己的意志代替村民的意志，乃至直接指定、委派或撤换村委会成员，象恩施大龙潭村、利川市仁和村等都出现了这种情况。另外，还有部分工作人员从自己的利益出发干涉选举，完全超越了指导组的权力范围。有的去宣布选举结果，有的去暗示村民投票，甚至还有工作组成员去抢填选票，如鹤峰县容美镇即是如此。?
　　从客观上看，则是由于恩施州属民族偏远地区，农村经济不发达，农民的文化程度不高，民主意识不强，给少数人操纵选举提供了空间。由于经济欠发达，尤其是村级集体经济薄弱，村级公共事业几乎为零。加上长期的计划经济影响，村民自治刚实行不久，农村村委会职能还没有转变，仍然主要停留在过去的催交提留款、完成计划生育和维持社会治安等方面，没有将主要精力用在为村民服务、为村民办事上。因此，对于村民而言，谁当选、选谁当等都是无所谓的事情，因此才会产生如此多的代投票问题。农民的文化程度不高，客观上影响到他们辨别是非的能力、识读国家法律法规的能力，当然更影响到他们的选择倾向。普遍而言，农民较狭隘，他们更关注眼前的现实的看得见的物质利益。因此，当有人贿选，一张选票哪怕给十元钱时，他们认为也是合算的。由于传统意义上的“集体”业已瓦解，新的“村落共同体”意识又没有基础产生，因而在整体上，农民还处于孤立状态，唯一的联系纽带是亲缘关系。这就为选举中家族、房头势力各自为阵、选“自家人”等行为提供了土壤。?
　　作为一个有序的民主选举过程，应有以下特征：一是选举动员的广泛性和深入性；二是选民登记的规范性；三是选举办法的明确性；四是选举过程的组织性和秩序性等等［2］。
　　目前规范村委会选举程序的法律法规甚少，尤其是有关侵犯选举权的救济途径不明确。1998年颁布实施的新的村委会组织法对村委会选举的规定，只有六个条款、五百余字，湖北省村委会选举办法对选举工作机构、选民登记、候选人的产生、投票与当选、罢免与补选以及法律责任等都有专章规定，在一定程度上解决了村委会选举中的“无法可依”问题，但这个办法也只有33条，许多规定仍然是笼统和原则性的，缺乏可操作性。如“法律责任”一章，规定了五种行为之一者，村民有权向乡级人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报“有关机关应当负责调查，依法处理”。“有关机关”意味着四个部门都有关，造成实际上发生选举纠纷时，选民四个部门都可以上访，四个部门都有权作出决定，但事实上民政部门是负责指导选举的具体部门，而他们是没有行政处分权的。因此，常常是各个部门相互推诿、将选举纠纷当作皮球踢来踢去，使选民只好越级上访，求助于更高级别的部门或新闻媒体予以干预。如恩施市大龙潭村，由于指导组干预村委会选举的候选人问题，导致两位选民上访至中央电视台的“焦点访谈”，该问题被正式播出，最后在恩施州民政局督促下，举行了“海选”，才平息了上访。而巴东县杨家坪村在换届选举时，由于乡工作组指导不力，使村民与乡政府产生对立情绪，导致选举流产。
而 “依法处理”导致的往往是实践中的“没法处理”。事实上，恩施州在这次换届选举中，违法现象并不少见，有的还十分严重。《湖北省选举办法》列举了五种严重侵害村民选举权的行为：即用暴力、威胁、贿赂、毁坏选票和票箱等手段妨害村民行使选举权和被选举权、破坏村委会选举等行为。从法理上讲，“破坏选举罪”应该是一种典型的侵犯公民民主权利的罪行。但我国刑事诉诉法只规定了对公民依照宪法规定所享有的选举国家权力机关即人民代表大会和选举国家机关领导人的民主权利予以保护，按罪行法定原则，村民选举权利不在刑法的变化之列，即当村委会选举中，出现以暴力、威胁、贿赂、伪造选举文件，虚报选举票数等手段破坏或妨害村民的选举权和被选举权时，无法对其定罪量刑。同时，我国民事诉讼法也未将村民选举权利纳入其调整范围，其中的“选举资格案件”，并不包括村委会选举中的选民资格在内。因此实践中发生的因选民错登、漏登问题而导致的选民资格案件，也无法从民事诉讼法中得到救济。行政诉讼中，当行政机关在指导、处理村委会选举中出现违法行为时，选民无法提起行政诉讼。因此，恩施州在整个第五次村委会换届选举中，仅州民政局就接到村民上访信件395件，但却无一例进入司法程序，这就使村民的民主权利不得不大打折扣。?
　　要防止和避免以上失范现象的产生，需要我们从制度条件、司法实践、乡镇政府职能转变以及教育、引导农民等多方面入手。?
　　首先是加强制度建设。首要的任务是国家应尽快制定一部统一的村委会选举法，并在该法中明确规定村委会选举中的诉讼救济制度；同时还应将三部诉讼法加以修改，使其能够适用于村委会选举纠纷案件。?
　　要真正解决好村委会选举中的选举纠纷问题，诉讼救济是最终的趋势，更是最佳的途径。从宪法学上看，村民的选举权和被选举权是村民作为公民的一项基本权利，村民既具有宪法规定的公民基本权利，又具有村民在自治中的自治权利［3］，它是村民进行自我管理、自我教育、自我服务的主要手段。村民的民主权利是一项宪法性权利，因此对这种权利的救济至关重要。“有权利必有救济”是法治社会的基本要求，如果权利仅仅是规定在如何享有上，纵使公民享有天底下最广泛、最自由的权利，但如果得不到保障，那么这种权利就仅仅是一种纸上的权利，而不是公民享有的实有权利。同时，在依法治国的今天，要树立农民对法律的信心也必须注重《村组法》的贯彻实施问题，通过切实有效的救济途径来保障他们的民主权利。?
　　如果我们在制度建设上滞后于民主实践，不尽快出台统一的村委会选举法，那么大量的选举纠纷会得不到及时而有效的解决，尤其是被排斥在司法救济之外，必定会影响农民的政治热情，乃至怀疑国家实行村民自治的诚意。?
　　其次是大胆进行司法实践。我们赞成部分学者的观点，可探索两类诉讼途径。一类是侵犯村民选举权和被选举权情节严重的行为,可由检察机关作为侵犯公民民主权利的自侦案件受理,对严重侵犯村民选举权利的行为人依法侦查并提取公诉。另一类是选民资格错登、漏登导致的村委会下选举案件，可以适用民事诉讼法的特别程序予以受理。［4］??
　　第三是加强对选举工作的具体指导。党政机关及其工作人员要转变观念、带头守法。对村民的自治权要充分地尊重。乡镇党政机关及工作人员不能把村委会换届选举工作当作上面的一项普通工作任务，只图应付差事，要认识到村民自治的真正意义及价值，认识到没有民主就没有社会主义，就没有中国的社会全面协调、健康发展，对党的十五届三中全会明确提出的村民自治、对中华人民共和国宪法的规定、对《村组法》的精神实质等问题应有深刻的认识，要认识到这是中国历史上一个前所未有的社会变革。因此，在工作方法上决不能简单草率，只图完成任务，更不能搞“长官意志”，以自己的意志代替村民的意志，避免出现“指派”村委会现象。?
　　第四是认真对待选举中的来信来访问题，建立纠错机制和责任追究制。各级各类主管部门应认真作好群众的来信、来访工作，并协调好选举中的各种问题；人大和党委、政府的信访部门应组织专人负责处理有关村民委员会选举方面的信访问题；纪检监察和组织人事部门应加强对违反《村组法》及《选举办法》的查处力度。? ?

　　参考文献： 
　　［1］恩施州民政局基层政权建设科统计材料［Z］.?
　　［2］李小平、卢福营.村委会民主选举中的无序问题分析［J］.中国农村研究网.?
　　［3］何泽中.当代中国村民自治［M］.长沙:湖南大学出版社,2002.?
　　［4］陈建新.论村民委员会选举纠纷及其救济途径［A］.徐勇.乡土中国的民主选举［C］.武汉:华中师范大学出版社,2001.