【摘要】文章在实施调查并对调查结果进行统计分析的基础上，发现当前地方广电媒体在对公共决策的舆论引导中体现出重视舆论引导但忽视舆论引导力、媒介功能发挥不全面、与政府及公众的互动不平衡等特点，以致其在公共决策报道中的传播力与影响力有限，舆论引导能力有待提升。

【关键词】地方广电媒体　公共决策　舆论引导力　现状

【中图分类号】G222　　　 　　　【文献标识码】A

地方广电媒体作为地方主流传播载体，是促进地方经济社会整合的关键渠道，也是地方决策系统改进和决策质量提高的重要社会机制。提升地方广电媒体在公共决策中的舆论引导能力，促使其在地方公共事务管理中发挥建设性作用，对当地经济社会发展形成深层舆论导向，具有极其重要的现实意义。那么，当前地方广电媒体在公共决策中的舆论引导现状如何？课题组对此进行了设计并实施调查，进行了较深入的考察与分析。

本次调查研究的设计，以地方广电媒体对公共决策的报道策划和组织为切入点，详细了解其对当地公共决策的报道情况。为了使调查对象具有一定的代表性，课题组将调查范围选择为四川省内10个县市级广播电视台，共发放问卷100份，收回有效问卷97份。调查问卷的设计主要包括四方面内容：被调查者基本情况、被调查者对地方广播电视新闻节目的认知状况、被调查者所在媒体对公共决策的报道状况、被调查者所在媒体对公共决策的报道机制状况。具体调查对象包括地方广电媒体的总编室主任或主要新闻采编部门的主任、主编及记者、主持人。在此过程中，课题组注重搜集第一手资料，如报道策划文案、相关采编管理制度、媒介内部的工作总结等。通过对调查结果的统计与分析，课题组基本掌握了当前地方广电媒体在公共决策中的舆论引导现状。

重视舆论引导，但忽视舆论引导力

重视舆论引导。受政治惯性的影响，我国媒体大都秉承了正面宣传为主的报道原则和注重教化的报道思想。①因此，整体而言，当前地方广电媒体较为重视舆论导向问题，尤其是能够站在政府的角度对涉及公共决策的事件进行宣传报道。

从调查数据来看，目前各县市广电媒体在报道选择上对公共议题较为重视，公共决策报道在整体新闻节目中的报道频次日益增强，并已成为其常规和必备节目。从媒体从业人员来看，目前地方广电媒体的记者、编辑在进行公共决策报道时表现出较强的自觉性和主动性，92%的受调查者表示其在公共决策报道之前，均对相关报道议题制定过大致或较周密的报道策略，在报道过程中表现出强烈的目的性和针对性。具体而言，其在公共决策舆论引导中主要有两个大目标：一是重视公共决策报道的信息传播功能，希望通过新闻报道增进公众对相关公共事务的认知；二是重视公共决策报道的舆论监督功能，希望通过新闻报道对公共决策的制定与执行进行监督，以纠偏或调节公共决策。为此，各地方广电媒体往往较为重视公共报道的议程设置，以强化舆论引导。从实际操作来看，目前其议程设置主要是通过新闻素材的取舍、新闻事实要素的选择和播出时段、时长的安排等方式进行。

从公共决策报道的规模来看，目前地方广电媒体的节目形式还较为单一，主要以本地新闻为主，但较为注重区域内不同媒体和部门之间的配合和联动，以期形成传媒合力和规模效应，从而达到舆论引导的目的。目前调查的地方广电媒体在公共决策报道时经常会同地方网站和相关公共事务的职能部门进行商榷或同步报道，以求得对不同群体和不同层次人群的影响。

从报道的组织形式来看，目前地方广电媒体大都强化了自身在舆论引导中的组织者角色，有82%的从业者表示自己所在媒体会定期或不定期地组织媒体讨论，以创造公众参与公共事务的机会。在参与讨论嘉宾的选择方面，地方广电媒体侧重于对群众代表和公共政策执行者两类人的选择。同时，为了更好地对公共决策进行舆论引导，地方广电媒体还积极通过电子邮件、微博、短信平台等渠道加强同观（听）众的联系，收集他们在观（听）看公共事务节目过程中的意见和反馈，调整公共决策报道，并在此过程中定期聘请有关人员，如资深媒体工作者、相关职能部门工作人员、群众代表等对公共决策节目进行内部评议，以监测节目的报道效果。

忽视舆论引导力。舆论导向不等于舆论引导力，“导向正确”并不一定能够产生舆论引导能力。就舆论引导而言，其归属和目的在于引导舆论走向，使舆论按照预期的方向发展，影响被引导者的态度、意见、倾向。其影响的强度和广度和舆论的监控能力、舆论的引导方向、舆论的引导力度、传播的传播力等要素密切相关，即舆论引导力直接影响舆论引导的效果。地方公共决策的制定水平和实施情况事关地方民众的切身利益，是地方民主政治和社会文明进步的重要体现。因此，公共决策的报道不应仅仅停留在信息传播层面上，而应争取更多的公共舆论自由讨论的空间，扮演更准确、更独立的政策议题提出者，有助于生成“有关特定话题的公共意见”，实现公共决策制定或执行过程中不同利益主体间的理性话语交往，不断修正、调整公共决策，实现利益的最大化。②为此，除了在观念上要重视公共决策舆论引导，确立以社会主义核心价值体系为正确引向之外，还要注重对区域广电媒体传播力和影响力的培育，坚持“权为民所用，情为民所系、利为民所谋”报道取向。

从课题组的调查数据来看，对于自身舆论引导力的提升和建设问题，地方广电媒体已有一定的思考，但在理念上仍比较模糊，实际操作中也存在很多问题。

从公共决策的报道初衷来看，大多是缘于栏目组或采编者本人在实际工作中对公共决策的感性认知，比如公共事件的重要性或某种事态的危机程度，亦或群众诉求的强烈程度。与之相对应，从报道目的来看，其追求的关于公共决策报道的首要目标是传播信息，次要是代表公众进行舆论监督，而在促使政府完善公共决策机制、提高决策水平、增进目标群体对公共决策的认可度方面则认识不足，仅有24%的从业者认为公共决策报道的目标在于此。这种多元的报道目标，在一定程度上表明地方广电媒体从业者对公共决策的引导方向存在认识上的误区。

从传播力和影响力来看，目前地方广电媒体在公共决策中的舆论引导力同区域内其他类型的媒体相比有着较大的优势。调查显示，目前广电媒体仍然是地方公众公解、获知公共事务或决策的主要渠道。在受调查样本中约有38%的公众通过广电媒体公了解公共决策，远高于报纸、杂志、网络媒体和政府宣讲。但与此同时，区域外的卫视和地面频道对地方县市广播媒体造成了较大的冲击，调查显示，在四川城乡居民中，当地广播电视节目的收（听）率比例不高。同时，收看地方广电媒体新闻节目的观众对地方公共决策报道的评价并不高。

在公共决策的报道选题上，虽然涉及面较宽，但主要侧重于民生事务，如医疗、社保、教育和市政建设等方面。同时，调查数据显示，在涉及民生类公共决策报道时，地方广电媒体对事件或群众意见的典型性、普遍性考虑较多，而不注重议题本身的争议性和建设性，表现出重反映、轻引导的倾向。同时，报道的深度和广度不足，致使栏目的权威导向有待提升。此外，受从业者传播、采编理念与能力的限制，目前地方广电媒体公共决策类栏目制作的专业性与平民化的倾向不突出，致使部分区域内观众流失或疏离。如此，其传播力和认可度明显不足，未能对地方公众产生显著影响。

仅注重对公共决策个别环节的舆论引导

面对公共事务，受众的需求是全方位的，既需要事实，也渴求观点，如何确保评论到位，如何实施特殊时期的民意监测和公众心理状态变化的监测，如何根据不同的社会心理状态调整传播活动，这是检验和考量地方广电媒体能否遵循新闻传播活动内在规律、是否具有舆论引导力的重要方面。③公共决策往往牵连性广，这就要求媒体的报道要深入而持续，做到全方位、立体化。但在当前的报道中，地方广电媒体虽然涉及到了公共决策的整体过程，但往往是蜻蜓点水、浅尝辄止，缺乏深度，从而影响到舆论引导的力度。

课题组的调查显示，在公共决策发布之前，地方广电媒体对公共矛盾或问题会进行相关报道；在公共决策公布之后，也会对决策的合理性及群众诉求的满足程度等方面进行强化报道，表现出明确的宣传意图。但同时样本数据也显示，虽然地方广电媒体对公共决策的各个环节均有所报道，但主要集中于“关于决策执行过程监督的新闻报道”和“关于决策实施的社会评价方面的报道”，更多地关注公共决策的执行效果，而对其他环节诸如公共决策的确定与讨论、政策终止等环节所产生的实际影响还不太明显，这意味着其未能支持和扩大公众对公共决策的有效参与，使得公共决策并未充分集中民智。所以，这些公共决策环节通过地方广电媒体所体现的公共性、开放性有待进一步加强。

同时，在受调查的地方广电媒体中，公共决策报道的视角和舆论引导的形式还较为单一，方式缺乏多样性与灵活性。例如，从报道的节目形式来看，短平快的“新闻联播”式的节目较多，而新闻访谈、新闻评论等具有一定信息深度和思想深度的专题性新闻节目比重不大。只有不到50%的媒体开设置了公共决策的新闻专题，不到40%的媒体开设有公共决策专栏。同时，从对公共事件和群众意见的甄选和反映来看，当前地方广电媒体对于公共决策的报道蜻蜓点水，缺乏深度，很大程度上仅仅流于形式。为数不少的从业者在公共决策节目制作和报道理念方面还仅仅停留在新闻事实信息的传递上，缺乏深度分析，对公共议题的争议性和建设性考虑不多，也未能为公众释疑解惑。

媒介功能发挥不全面，影响到舆论引导的实际效果

调查显示，当前地方广电从业者对地方广电媒体的主要功能界定不明确，在认识上较为多元。地方广电媒体的中心职责，首先界定为娱乐休闲，其次是新闻传播，再次是舆论引导，最后才是生活服务，这表明他们对当地媒体的主要功能认识模糊，缺乏明确的定位。

具体到公共决策报道中，受公共关系中“亲近性”的影响，地方广电媒体在当地“婆婆”较多。在调查样本中，“配合地方政府宣传”成为选择最多的指标，其次是传播区域信息、提供生活服务，再次是疏导舆情，最后是促进地方经济社会稳定与发展。整体而言，其在宣传政策和监督政策执行方面所起的作用较为明显，而在公众利益表达与综合、公众议程设置与促进公众参与等方面功能微弱，其多重政治社会功能的发挥非常有限。从观（听）众的角度来看，目前地方广电媒体对公共决策的报道不够客观、公平、公正，新闻报道的倾向性过于明显，主要反映了当地政府部门对公共事务的认知和态度，政治功能过于突出，较少表达公众诉求。

从报道选题来看，基于政治考量和时宜性思维而发掘的选题较多，突出表现为53%的公共决策选题依赖于政府和内部主管领导的组织安排，这就造成当下地方广电媒体公共决策报道的选题单一，节目类型单调，节目时效性和可看性较差。地方观（听）众认为地方广电媒体在“对决策社会效果的评价”方面的报道较为充分，较好地满足了自己的信息需求，而对“决策制定原因”、“决策制定过程”的报道数量少，内容空洞，报道效果不佳，不能有效消除自身对此类信息的不确性，增强对公共决策的认知。

与政府、公众的互动不平衡

对于政府的决策过程，当前地方广电媒体虽然能够在一定程度上发挥影响力，但是在整个过程和环节中，广电媒体与公众的互动、媒体与政府的互动、公众与政府的互动常常有形无实，并且媒介、公众与政府三者的互动也存在不均衡的问题。

从媒体与公众的互动来看，目前在公共决策报道中，为数不少的地方广播媒体在形式上同公众保持了较密切的联系，同公众交流的渠道较为丰富，纷纷开通了短信平台、电子邮件、微博等渠道，注意对受众收视、收听意见的收集，并针对性地组织媒体讨论，拓展民众参与政治的机会与渠道，广泛反映各阶层的意见。在其内部公共决策节目的评议中，也选择了一定数量的公众代表对公共决策报道进行评析。但从这些渠道的实际使用情况来看，目前其沟通和交流情况还不太理想。在调查中，近半数媒体从业者表示，自己所在栏目每期节目与观众的互动在10次以下；而关于媒体讨论，半数以上的从业者表示所在媒体在涉及公共决策的报道中只是偶尔组织过媒体讨论，其组织媒体讨论的自觉意识还不强，盲目性、随机性和偶然性较大；在内部公共决策节目评议中，群众代表数量少，且评议的内容主要侧重于选题、角度、立场等方面，而忽视了节目本身的编排与制作水平。

相对而言，目前地方广电媒体与政府的互动较充分、密切。调查显示，将近三成的公共决策类栏目是应公共政策制定者的要求或出于媒体与政府的合作机制而开设，且政府作为信息汇集地，为这些公共决策栏目提供半数以上的新闻来源和报道方向。在公共决策制定后，媒体也多从政府意图、宣传本位出发强化对决策合法性和群众诉求满足等方面的报道。在内部节目评议中，除资深媒体工作者外，相关职能部门的工作人员是评议队伍的重要构成部分。

最为重要的是，当前媒体和公众独立影响政府议程的能力有限，集中表现为政府对媒体议程回应不及时，多数地方观众认为目前政府对公众意见的回应慢，解决问题推诿、遮掩，且未能解决现实矛盾冲突之处。可见，地方政府对媒体反映和呈现的公众意见未能给予足够的重视，地方广电媒体组织的媒体讨论难以形成具有显性效果的现实影响。

结语

反观当前地方广电媒体对公共决策的舆论引导，课题组认为，目前其在一定程度上报道公共事务、秉持公共立场、追求公共利益，在表达意见方面体现出一定的整合性来，并能对不同主体间的利益进行微调。但是，受到媒体管理体制与商业逻辑的双重影响，同时受制于自身的公共意识和操作水平，地方广电媒体在推进公共决策民主化，切实维护公众利益等方面的作用不明显，在完善决策机制、提高决策水平等方面所发挥的建设性作用还不甚显著。鉴于此，其在公共决策报道中的舆论引导理念、路径、方式和效果均有待改进和提升。

（作者单位：四川文理学院；本文系教育部项目“公共决策视域中地方广电媒体的舆论引导机制研究”的相关成果，项目编号：12YJC860047）

【注释】

①杨华：“地方广电媒体在公共决策中的舆论引导力”，《科技传播》，2013年第12期，第5页。

②［德］哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东译，上海：学林出版社，1999年，第32页。

③［美］约翰·H·麦克马那斯：《市场新闻学》，张磊译，北京：新华出版社，2004年，第45页。