【摘要】村干部在农村社会管理中有着举足轻重的作用，他们是贯彻落实国家方针政策与管理农村各项事务的基层工作者。然而，在现实条件下，村干部在农村社会管理中却面临着后继乏人、责利失衡、组织缺位及培训缺失等诸多困境。只有重视干部培养、提升培训指导、改革人事制度、加强引导监督，才能确保农村社会管理有序开展。

【关键词】农村社会管理　村干部　乡镇党委政府　村民

【中图分类号】F325.4 　　 　　　【文献标识码】A

随着我国经济社会的进步，各项事业都得以快速发展，与此同时社会管理问题逐渐呈现在各级党委和政府面前。习近平曾指出，“群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作”①。社会管理说到底是做群众工作，我国农民人口众多，群众工作归根到底主要是对农村的服务和管理。农村稳则国家稳，农民安则天下安。保障农村社会良性运行对化解社会矛盾，促进我国经济社会发展具有重要意义，而村干部则是实现农村社会管理科学化，保障农村稳定发展的中坚力量。

村干部的角色分析与素质要求

村干部是区别于国家公务员，是国家行政干部体制外的农村社会中的一个特殊群体，由村党支部和村民自治机制选举产生，以“村两委”为核心的广大农村的基层干部。他们在农村社会中起着贯彻落实国家方针政策与管理完善农村各项事务的桥梁作用，是实现农村社会管理科学化的中流砥柱。村干部在农村社会管理的布局中上接乡镇党委政府，下接村民百姓。在该结构下，村民属于社会的最基层，要使村民了解国家政策方针，实现对村民科学管理，从行政体制上讲，必须由基层乡镇党委政府来落实完成。由于我国人口众多，农村分布广泛的特点，如果由乡镇党委政府直接实现政策落实、管理农村的任务，必然会因为工作超负荷而有损政策的时效性及管理的规范性。因此，行政干部体制外的农村干部就显得尤为重要。从静态角度分析，村干部的理想角色就是扮演村民的“守夜人”或“当家人”以及充当乡镇政府的“经纪人”或“代理人”。从动态角度理解，乡镇党委政府可以通过村干部贯彻落实国家方针政策，村民可以通过村干部来实现自身利益的维护保障。村民、村干部及乡镇党委政府在实际相处中是一种相互影响的互动关系。由此可见，村干部对实现农村社会管理的科学化具有重要意义。

实现农村社会有序高效发展，村干部应该具备以下素质要求：一是认真落实国家政策。村干部要认真领会党的各项惠农政策并向村民大力宣传、细心讲解，用政策凝聚人心，不断改善村民的生活水平，维护村民的根本利益。

二是心系农村经济发展。农村经济的发展关系着广大村民最基本的层次需求。村干部通过对政策的分析，帮助村民加快产业结构调整，联系产品销路，引进实用技术，并因地制宜研究符合本村经济发展的道路。

三是克己守法做好表率。村干部是农村社会的“当家人”，管理农村大小事务。在工作中应做到关心村民，秉公办事，淡泊明利；在生活中应做到公私分明，举止文明，待人以诚。

四是勤于联系政府村民。村干部运用自身所处的位置，一方面应做到勤于和乡镇党委政府联络，把民情民意传达上去，为党委政府决策提供依据，为此后有效解决农村发展问题做好铺垫；另一方面应做到勤于和村民百姓联络，“喊破嗓子不如做出样子”，村干部要经常走访，与村民促膝长谈，取得百姓信任，从而把村民百姓团结在“村两委”周围，合舟共济促进农村社会全面发展进步。

五是维护农村社会稳定。村干部应具备化解农村社会矛盾，构建村民之间和谐与包容的能力。在解决村民间微小而繁琐的矛盾冲突的同时，应加以适当引导，培养村民之间和谐相处的能力，保证农村社会稳定发展。村干部良好的素质有利于营造邻里和睦、互帮互助的氛围，改善村民的生产生活环境，加快农村经济社会的持续发展。

村干部面临的困境

近些年来，随着农村改革的不断深化，农村干部的重要性也日益凸显。但是在农村社会管理中村干部队伍建设却面临着诸多困境，主要表现为：

农村“空心化”背景下后继乏人。随着我国城镇化进程的快速发展，农村中具有一定劳动力的青壮年来到城市务工经商。从农村走出去的大学生，毕业后也选择留在城市工作生活。这种现实情况，导致农村人员困乏，留守在农村的则只剩“386199部队”（妇女、儿童和老人）。有资料显示，国务院发展研究中心曾对我国17个省份进行劳动力抽样调查，在调查的2750个农村中，74%的农民认为农村现在已没有青壮年劳动力了，更不用说年轻干部了。能担任村干部的人选总体上年龄偏大，文化水平偏低，政治思想素质较弱，实际工作能力不强。纵然有青年才俊愿意扎根于农村，但毕竟是凤毛麟角。当前农村在选拔任用干部的事务上，多数地区仍是采取传统的选拔方式，即“本山取土”、“就地取材”，较少任用外来人才。此种人才选拔的方式势必会造成选拔空间上的局限性，有些村只能是“矬子里挑将军”，在仅有党员中选拔“凑活”干部，或者是老党员“轮番上庄”，导致村干部队伍长期没有新鲜血液与创新发展，阻碍农村社会前进的步伐。

市场经济背景下责利失衡。村干部是促进农村社会和谐发展的主心骨，担负着引领村民致富的责任义务。而在实际工作中，村干部既要处理农村各项事务，同时还要落实上级乡镇党委政府交代的任务。当前，农村的社会稳定、生产安全、经济发展、环境保护等亟待解决的问题把村干部推置抵牾的“风门水口”。“上级动动嘴，底下跑断腿”，任何事情都需要村干部亲力亲为，协调管理。不论是工作琐碎程度方面，还是工作难度方面，都远非国家行政机关单位人员可比，但在经济待遇方面，村干部却望尘莫及。如今在职村干部可领取的工资补助非常有限，具体的激励与保障机制的欠缺，导致他们在离任后难以享受国家基本的社会保障。在市场经济日趋完善的今天，村干部的经济待遇、权益保障应该与时代发展相吻合，做到“责”、“利”一致。但是鉴于目前农村经济发展状况和现存人事制度的不完善，国家既不能给予村干部殷实的物质报酬，也不能提升他们政治上的地位，使其享有权益与承担的责任长久处于失衡状态。这样一来，愿意服务农村的人员必然减少，对维护农村社会秩序、促进农村社会发展都会产生消极影响。

村民自治背景下组织缺位。“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法处理村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。”②村民自治使农村经济社会发展欣欣向荣的同时也给农村基层组织建设带来了些许新问题。“村两委”中村支部领导村委会贯彻落实国家方针政策，并指导村委会管理决策农村各项事务，即村支部对村委会的指导是政治上与宏观上的，而具体、微观上的经济和社会事务的管理仍在村民自己。当前大部分地区的农村约定俗成实行了村主任和村组织书记一人担任的形式，这使村级组织必然缺乏自我管理与监督。另外，由于中国封建社会遗留下来的“官官相护，民不告官”的认识在村民脑海中根深蒂固，也使自我监管形同虚设。加之农村民主决策的运作尚不规范，“多一事不如少一事”、“人人各扫门前雪”的思想使村民不参与民主管理的现象普遍发生。因此，村民代表会议等农村决策组织常常被“村两委”或村干部个人所替代。而乡镇党委对村干部的监管通常是只管下达命令，不管过程方法；只关心任务完成，不关心实际效果，最终造成村干部组织缺位。

科技时代背景下培训缺失。如今社会已经进入科技时代，人们无时无刻不享受着科技带给我们生产生活上的便捷。而对于培训学习的方式和内容由此也变得多样化、丰富化。但是在对村干部的培训学习上却没有太多改变。

首先，在培训方式上，大多数还是在县级党校中进行，列若干课题，由党校教师进行“填鸭式”的教学。因为没有采取创新型的培训形式，现代化的培训手段，开放式的办班理念，使对村干部的培训难以收到良好的效果。

其次，在培训内容上，村干部除了在政治思想方面的学习之外，对处理农村日常事务、经济管理和科技生产等方面的学习基本为零。长期形成的忽略科学管理、科技生产等业务方面的内容培训，使村干部对其缺乏兴趣，导致参加培训的干部认为党校培训只是重形式轻内容，因而以工作忙为借口，常常溜号。

最后，在培训时间上，集中学习的时间较短，通常只有三五天，使村干部忽视培训的重要性，对学习内容不能深入领会，收效甚微。

基于以上三方面原因，村干部的自身素质、管理能力未能得到提高，必然会阻碍农村社会关系的协调和农村经济的发展。

村干部选拔培养与水平提升的思考

党的十七大报告提出：“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”，明确要求基层党组织充分发挥“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”的作用。这四个方面是相互联系不可割裂的有机整体，是关于新的历史条件下基层党组织发挥职能作用的新概括和新定位。其中“服务群众”是根本，是党的性质和实践党的宗旨的集中体现。能不能坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，是衡量基层党组织是否具有先进性的根本标尺。“服务群众”是党全心全意为人民服务宗旨的内在要求，也是贯彻落实科学发展观的题中应有之义。只有不断提高村干部服务群众、做好群众工作、解决复杂矛盾的能力，才能推动基层党组织建设，促进社会主义新农村建设。

重视村干部后备力量选拔，及时有效的组织学习培训。重视村干部选拔培训，为乡镇党委政府选择合格的“代理人”，为村民选择放心的“当家人”。在人才引进方面，一是乡镇政府应该通过加强和完善农村文化基础设施的建设，改善农村人居环境等途径，吸引更多的毕业大学生、复员退伍军人等到农村发展，补充后备力量；二是选调县乡级公务员和事业单位的工作人员到农村挂职，指导农村社会管理工作。当前，选调在编人员到农村有利于缓解县乡工作人员冗余的现象，同时也可解决村干部职位乏人问题。

在学习培训方面，习近平在全国党校工作会议的讲话中指出，“党校是我们党教育培训党员领导干部的主渠道”③。县级党校是实现村干部培训的主要途径。首先，在培训方式上，针对理论和实践中的重点热点问题，党校应开设特色课程，综合运用讲授式、研究式、案例式、模拟式、场景式等教学培训方式，增强教育教学的感染力和吸引力。此外，运用现代科技手段，大力推广网络培训、在线学习和远程教育，提高培训质量和培训水平。其次，党委政府应该健全村干部的培训内容。除了重视政治思想方面的培训，还要增加科学文化知识的学习，如市场经济知识，社会管理知识等，在提升他们的政治思想觉悟的同时，提高他们的业务素质、工作能力。最后，适当增加村干部的培训时间。由于村干部整体素质不高，应延长其培训学习时间。培训时间的增多让村干部静心深入学习各方面的知识，并把所学理论知识与自身实践相结合，真正做到让村干部听得懂、学得会、用得上，全面提升村干部整体素质，促进农村社会发展。

改革村干部政治“出路”，提高村干部经济待遇。党委政府应该通过改革选拔、录用、工资、福利等具体的人事制度，维护村干部的根本利益，促进村干部权益与责任相平衡。村干部在政治诉求、经济待遇上的改革与完善可从“战略”和“战术”两个方面考虑。

从“战略”上讲，一是改革和完善村干部的退休金和养老保险及福利等制度。对任职满一定年限的村干部，保证他们退休后能享有养老保险和退休金及福利以满足日常的生活需求。二是研究制定解决村干部政治上“出路”的政策措施④。对符合一定条件的村干部聘任为合同制干部，或者纳入乡镇后备干部人选进行培养，对表现优秀，实绩突出，群众公认度好的村干部可通过公开选拔方式进入乡镇党委领导班子。

从“战术”上讲，一是采取乡多元主体投入扶持的方式，增加村干部工资收入。建立以财政为主、多渠道投入为辅的工作经费保障机制，探索以党员捐助、企业赞助、社会资助机关事业单位支持等多种方式解决村干部工作经费问题。二是加大对村干部工作的奖励力度。对于村干部在工作上秉公办事、一丝不苟、热情服务等行为进行大力宣传报道，树立先进村干部的典型并给予表彰和嘉奖，以此作为今后上级党委政府进行考核提拔的关键。通过以上两种方式，一方面从精神上肯定他们为农村所作出的贡献；另一方面，在物质上能够适当缓解村干部的经济待遇偏低问题。坚持钱往农村投，政策往农村倾斜，解决村干部基层工作经费、报酬待遇等问题，强化村干部政治激励，进一步加强农村基层组织建设。

加强对村干部的监督与管理，引导与扶持村干部大胆工作。在监督管理方面，监管是最好的“防腐剂”，能使村干部长期热衷于农村社会的发展。因此，村委会应该加大村务公开的程度，加强对村干部的监督机制。其监督主体可以分为三个层次：党委监督、社会监督和自我监督。党委监督是指村党支部对村干部进行监督，建立党组织领导下的村务监督委员会，了解村干部是否有不利于农村建设的思想和行为，并及时加强教育；社会监督是指农村社会中有声望的家族或村民以及第三方组织，如红白理事会、老年协会等，对村干部的监督，并使他们有权利直接向上级建议投诉、反映情况；自我监督是指村干部对自己的行为进行监督，“吾日三省吾身”，反省自己在工作中的缺陷和不足，并进行自我改正。

在引导扶持方面，一方面，乡镇党委政府是村干部最直接的“引导者”。村干部在处理农村管理事务的过程中，乡镇党委政府应关心询问其所遇到困难，帮助他们理清工作思路，制定工作计划，落实工作措施，增强他们管理农村的自信心，引导他们合理有效地处理农村各项事务。另一方面，乡镇党委政府是村干部进行农村管理建设最坚实的后盾。乡镇党委政府应该辩证地分析村干部管理中遇到的问题，为其主持公道，减轻他们在管理农村事务的过程中因事情处理不妥怕上级责罚、承担过多责任等畏手畏脚的状态，激发他们对担任村干部职位的热情，扶持村干部大胆工作。这样才能充分发挥村干部的作用，才能改善农村组织缺位的现状，推进农村社会长久发展。

（作者分别为山西师范大学政法学院教授、博导，山西师范大学政法学院硕士研究生；本文系山西省软科学研究项目“山西省农村社会管理科学化体系构建与观念创新研究”项目阶段性成果，项目编号：2012041079-01）

【注释】

①人民日报理论部：《加强和创新社会管理党员干部学习参考》，北京：人民日报出版社，2011年，第6页。

②徐勇：《中国农村村民自治》，武汉：华中师范大学出版社，1997年，第3页。

③“习近平：坚持党校姓党根本工作原则切实做好新形势下党校工作”，中国青年网，http://news.youth.cn/sz/201512/t20151212_7412124.htm。

④范柏乃，戴悦：“我国村干部队伍建设及其对策研究”，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2007年第3期，第133页。