【摘要】根据江苏省困境儿童发展状况及存在的瓶颈问题，从整体的视角，将困境儿童分为孤儿、自身困境儿童、困境家庭儿童、留守儿童四个层次。在适度普惠的理念下探讨江苏省困境儿童施保分类体系及依据，根据困境儿童类别探析困境儿童救助路径，建立最优适度普惠的江苏困境儿童分类常态救助保障机制，最后从政策、法律、资金、组织等方面提出保障措施。

【关键词】困境儿童　施保分类　救助路径

【中图分类号】C913.5   　 　　　【文献标识码】A

江苏省困境儿童救助发展现状及存在问题

江苏省困境儿童救助发展现状。截至2013年3月底，江苏省有重度残疾儿童13389名、受艾滋病影响儿童213名、监护人无法履行监护职责的儿童15036名、留守儿童272261名，总计困境儿童数量超过30万人次。

江苏省一直积极贯彻落实国家有关救助困境儿童工作的法律法规和方针政策。比如发布了《江苏省政府办公厅关于进一步加强我省孤儿保障工作的意见》，进一步完善了江苏省孤儿保障制度，切实保障了孤儿合法权益。江苏省在全国率先建立了广覆盖、多层次、综合性的社会救助体系，率先建立了低保标准与居民收入直接挂钩、自然增长的机制，率先建立了申请救助家庭经济状况核对机制。

在制度保障的基础上，江苏省特别注重资金投入，构建了坚固的基本救助的财政支撑体系。2013年的省政府工作报告就明确提出，要进一步加大财政投入力度，提高困难家庭收入，落实社会救助和社会保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，提高城乡低保和优抚对象生活补助标准等。

江苏省困境儿童救助存在的问题。一是救助工作队伍专业化程度低。社会救助工作不能仅仅依靠政府，社会组织是困境儿童救助的重要参与者之一，社会组织的专业化服务程度是救助水平的保障。但是，当前江苏省专业救助困境儿童社会组织欠缺，尤其是社会组织本身发展不成熟，导致相应的服务不到位，服务质量难以满足需求。同时，参与社会救助的志愿者来自于各行各业，有大学生、退休职工、文体明星等，大多志愿者缺乏专业的救助训练，同时也不是长期、稳定地从事志愿服务工作，临时性比较强，志愿者没有形成稳定的群体。因此，加强社会志愿者的专业训练，培养一支稳定的志愿者服务队伍，扩大社会群体参与困境儿童救助工作，有利于形成综合性、全方位、专业化的社会救助局面。应发挥社会组织及志愿者的作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、医疗救助、心理疏导、职业发展等全方位的救助。

二是社会力量参与程度不够。实行社会救助的行为主体是政府和社会，在实施社会救助工作中，政府是第一责任主体。实际情况中，政府的力量和资源是有限的，社会力量的救助工作压力巨大，两者产生了不可调和的矛盾。建立在政府救助的基础上，在资源和资金方面的资助是远远不够的，对于资助对象起到的作用并不明显，所以不能产生我们理想中的效果，存在着一定的局限性。因此，我们应该发挥社会在整个资助过程中的作用，弥补政府在资助中的缺陷，从而调动社会的力量，实现全面、和谐的救助环境。江苏省高度重视困境儿童救助保障工作机制，并以政府主导、民政牵头、部门协作、社会参与为体系构建基本健全的救助机制。但是，困境儿童救助工作主要是政府主导，社会参与救助力量有限，没有形成“气候”。目前来看，虽然社会组织在遇到洪涝等自然灾害时，已经加入到救灾、济贫、助学、助医、助残的队伍中去，但是就社会的参与力度而言还不够大。作为社会这个大家庭，应该加大对社会困境儿童的关注，不仅提供资金和资源的资助，还应该加大关爱的力度，为弱势群体贡献力量。

三是救助跟踪长效机制工作欠缺。就江苏省的救助情况来看，目前各市都有独立的救助措施，却没有形成长效的救助机制。当前，江苏社会救助中临时救助还是占主导地位，以济贫济困为主。如“心之爱”公益项目呼吁社会各界，伸出援助之手，勇于做一名有爱心的妈妈、爸爸、哥哥、姐姐、叔叔、阿姨等，帮助处于困境的儿童，尽自己的最大努力让他们体会到社会这个大家庭的关爱，让孤儿感受到家庭的温暖和关怀，但是这种救助行动仅可以一时为孤儿建立起生活的信心，而不如建立长期的孤残儿童家庭寄养制度，将孤残儿童未成年之前长期寄养在爱心家庭，政府对爱心家庭提供一定的生活补助，而使得孤残儿童长期生活在温馨的家庭之中，使其快乐并健康地成长。当然，江苏省各地市也意识到建立救助跟踪长效机制的重要性，其中，盐城市率先在全省建立“慈善爱心超市”，并逐渐由城市向农村扩展，基本覆盖了所有街道和乡镇。从某种意义上来看，盐城市的做法一定程度地缓减了困难家庭的生活压力，但并不能从根本上解除贫困。为此，有必要建立困难家庭帮扶就业体系，不仅仅是脱贫，还要建立长期的应对策略，不留任何隐患。

四是救助整合机制联动性能不足。困境儿童的社会救助应该是全方位、多角度的，形成政府主导，社会力量参与的全面联合救助体系。但是，当前江苏省社会各界救助力量分散、职能交叉，各级部门职责不清晰，救助的主导力量与联合部门不能形成有效的救助主流，协作性不强，未能充分发挥出应有的作用。如民政与卫生部门就有一些交叉职能，往往在共有相同职能的情况下，会造成共同的不作为，互相推诿、扯皮。同时，救助的发起部门分门别类，不能有效带动其他部门配合行动，如某企业发起一项留守儿童救助活动，因没有现成的工作方式方法可以套用，需要联系、协调政府各个部门及社会志愿者等配合行动，才能圆满地完成此项任务。但是，中间过程因没有固定的工作模式可以套用，从而耗费了不必要的人力、物力和财力，也间接地影响社会群体爱心救助的积极性。因此，从全局出发，迫切需要建立困境儿童社会救助的整合机制，全方位调动社会各界爱心人士的力量参与到救助困境儿童的行动上来，更好地保障儿童的基本权益得到实现，促进困境儿童群体健康发展。

江苏省困境儿童施保分类体系

困境儿童施保分类的机理。所谓机理是指为实现某一特定功能，一定的系统结构中各要素的内在工作方式以及诸要素在一定环境条件下相互联系、相互作用的运行规则和原理。江苏省困境儿童情况多样，救助涉及面广，影响巨大。困境儿童的救助要联合公安、卫生、工会、残联、共青团、妇联、NGO组织等单位，针对困境儿童群体的类别特征，采取针对性的政策，逐步形成社工人才积极干预，相关企业尽心参与，老幼互补为特色，区域整体协同的局面，探寻逐步构建家庭教育为基础、机构服务为骨干、社区照顾为依托、城乡一体化、保障制度化、组织网络化、服务专业化的江苏省困境儿童福利制度和服务体系

困境儿童施保分类体系及依据。由于困境儿童的内涵一直没有统一的认定，所以对于“困境儿童”的分类，目前也存在着分歧。笔者将困境儿童的基础类别分为孤儿、自身困境儿童、困境家庭儿童和留守儿童四个基本层次。

将困境儿童的类别分为四个层次的主要依据有：联合国《儿童权利公约》中“儿童最大利益原则”的宗旨，《中华人民共和国未成年人保护法》、《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》等相关法律法规，《民政部关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》有关精神，并结合江苏省地方实际。

江苏省困境儿童分类救助路径

江苏省困境儿童分类救助工作，可按以下四个方面实施。

满足困境儿童基本物质生活需求。在物质生活方面，应该给予这些儿童国家规定的最低生活保障。通过政府行政手段划片给固定社工，从财政以及福彩等资金中拨付适当费用，动态监护困境儿童的生活状况，及时发现问题，跟踪解决，确保困境儿童的正常生活。对于困境家庭的儿童，一是当地相关部门对困难职工家庭进行定期慰问，通过发放生活补助津贴、精神关爱等，让困难家庭得到生活的保障。二是由工会主导，成立困难职工子女帮扶互助组织，在热心员工的参与下让困境家庭相互交流，共同寻求脱困路径。

积极开展困境儿童的医疗工作。在医疗方面，构建江苏省财政保障型孤儿城乡医疗救助制度。民政部门可以通过孤儿电子档案系统以及基层社区社工反馈，定期进行监督。联合定点医疗机构设立抢救“绿色通道”，根据病情适配不同层级的定点医院，建立困境儿童医疗救助基金制度，保障孤儿及时救治。重新整理大病保险目录，将医疗费用的多少、治疗周期的长短作为收录标准。

对于患有重病的儿童，首先要完善新生儿和学生儿童的医保体系，适当提高可报销标准。另外，要加强民政政策宣传，合理规划、简化申领手续，使政策的落实切实全面覆盖贫困家庭重病儿童。其次是对一些精神疾病儿童建立积极的疾病疏导救助机制。最后，民政部门要联合教育、妇联等部门，针对学校的重病儿童展开定期救助活动，逐步覆盖儿童多发的重大疾病的救助。

加强困境儿童的教育救助工作。在教育方面，对于孤儿，福利院可根据院内儿童的身体状况，制定不同的教育方案。对于身体、智力适合上学的孩子，根据孩子意愿，在教育部门协调下，为适龄儿童及早办理入学手续，随班就读。对于留守儿童，一是实行教育费用补贴和减免，对于父母有能力将其带到工作所在城市的，放宽入学条件，全面取消借读费。鉴于农村地区普遍缺少文化活动的情况，居委会、村委会在规划农村建设时，应配备硬件设施以满足此类学生的学习娱乐需求。

重视对于困境儿童的日常管理。对于因父母入刑、外出工作等原因无法受到照料的孤儿及流浪儿童等，要加强他们的日常管理工作。扩大孤儿基本生活保障制度的覆盖对象，将“事实孤儿”纳入其中。居委会、村委会确定专人与公安部门保持联系，切实解决孩子的监护权问题。如果爷爷奶奶或者外公外婆等有能力对该类儿童实施监护，则要依法转移其监护权，但要享有与社会散居孤儿的同等待遇。如确实无人监管，则联系福利院，为其办理入院手续。

对于流浪儿童，解决其迫切需求后，首要是要防止“二次流浪”。首先，公安机关接到报案后第一时间调查户籍查找父母或监护人。其次，建立完善的流浪人员救助制度，对儿童及时做好健康体检，提供必要的食宿安排。再次，根据流浪儿童的具体情况，与户籍所在地的公安机关、民政部门、社区社工、家庭等做好相应对接，共同预防“二次流浪”②。

江苏省困境儿童救助保障措施

构建困境儿童联席管理机制。困境儿童的救助工作，是一项涉及到民政、妇联、残联、教育等多部门的复杂的系统性工程。多部门的合作无疑增加了管理过程中的成本，以及在多头管理中可能存在的具体工作参差不齐甚至失职的现象。因此，建立一个高效、统一的困境儿童联席管理机制十分必要。应在财政给予一定支持以及社会慈善力量救助的基础上，构建以民政管理为主，妇联、残联等机构联合管理的机制，将困境儿童的工作流程化。将具体的工作和责任对应到部门，整个过程权责分明，使各部门在工作中避免出现扯皮现象，从而提高各部门的管理能力和水平。困境儿童联席管理机制的运行，能够使各部门在对困境儿童的救助工作中信息资源共享，通过信息资源的共享避免行政资源的浪费，集中力量解决困境儿童最迫在眉睫的难题，使他们走出困境，健康成长。

推动困境儿童立法进程。从国外经验看，英国、美国等多数发达国家都有详尽的儿童救助法规，因此需要制定和完善相关法律。根据时代的需要建立完善的社会福利法律体系，制定专门的法律法规是第一步，比如《儿童福利法》、《残疾人福利法》等，在此基础上进行不断的修改和完善，最终形成儿童福利法律体系。

在我国现有的法律体系中，还未有一部法律，能够明确困境儿童福利的相关主体和各自责任、困境儿童福利的内容、经费来源渠道、财政投入比例与执行标准、管理和监督体制等相关事宜。因为缺乏明确的法律依据，这就导致了对于困境儿童救助的日常工作不能起到规范及指导作用。就我国具体情况而言，在制定了系统的法律法规以后，还应出台对于细分后的困境儿童救助工作能够起到指导作用的各种具体法规。

建立长效稳定的经费保障机制。近年来，江苏省对于困境儿童救助工作的投入力度在不断加大。但是相较于发达国家的某些地区以及实际需要，江苏省对于困境儿童救助工作的投入力度还远远不够。政府应努力实现在困境儿童救助工作方面的经费投入取得突破性进展并呈递增趋势。针对江苏省各地区并不均衡的发展状况，财政上也应有差别性的措施。对于一些特别困难的地区，应成立重点专项基金给予资助。由于各地的经济发展水平、生活消费水平都有所不同，对经费的发放，也应该有科学化的标准，使经费的发放透明、公开。

充分激发非政府组织的活力。困境儿童的救助工作，不仅是政府相关部门的责任，更应是全社会的责任。江苏省困境儿童工作情况复杂，涉及面广，涉及儿童人口多，尤其是不同层次的困境儿童更需要社会力量的大力帮助与管理。在坚持以政府主导、社会参与的基础上，应当充分发挥非政府组织的活力，逐渐改变困境儿童福利工作模式由完全的政府责任模式转变为社会福利模式，逐步推行“政府购买”服务，充分调动民间力量，鼓励慈善机构以及相关福利组织、爱心企业参与到困境儿童的救助工作之中。政府由服务的直接提供者，转变为间接的管理者，进行监督和评估，而具体工作由非政府组织和机构承担。

加强专业服务人才队伍建设。首先我们要确保参与困境儿童救助工作人员专业技能过硬。困境儿童工作是直接面向儿童的工作，儿童救助的组织队伍应当涵盖多个方面的人才，比如医疗康复、残疾康复、心理康复、儿童社会工作和特教。组织人才的引进应当有针对性，有能力的组织机构也可以开展相关资质培训，提高工作人员的专业化水平。其次，对于专业化的优秀人才，应当有适当的鼓励政策，在资金允许的基础上，应适当提高儿童救助工作人员的福利待遇，如提高工资、提供优惠的落户条件等，从物质上对专业化的人才进行激励和吸引，从而提升专业服务队伍的人才素质。最后，对于现有的工作人员，要逐步地进行专业化的训练，使他们多年的实践经验与科学的理论知识相结合，从而更好地做好困境儿童救助工作。

（作者分别为河海大学公共管理学院教授，河海大学公共管理学院硕士研究生）

【注释】

①李敬：“以‘困境儿童’理念来确立儿童福利政策框架”，《中国残疾人》，2013年第9期。

②王思斌：“流浪儿童救助保护能力的建设”，《中国青年政治学院学报》，2005年第6期。