【摘要】房地产开发经营中，常因不同主体针对同一标的房屋主张权利而引发权益冲突。对这些冲突的解决，现行研究大多停留在民商法上的成因和确立权利优先受偿顺序的解决方法层面，存在对一方主体权益保护有余而对其他主体权益关注不足的问题。以经济法视角通过制度创新，可弥补民商法调整的不足，实现多元权益的一体保护。
【关键词】房地产开发经营 多元权益冲突 一体保护
【中图分类号】DF417 【文献标识码】A
近年来，在房地产开发经营过程中，商品房的开发、建设、融资、销售等不同参与主体对同一标的房屋主张权利而引发权益冲突的诉讼案件和信访案件明显增多。为解决这些纠纷，最高人民法院针对现行立法的不足，制定了相关司法解释，为实践中此类案件的判决和信访纠纷的处理提供了明确的法律依据，一定程度上起到定纷止争的作用。一般来说，通过增设法律规范和加强司法审判，会对房地产开发经营过程中参与主体的相关行为起到一定的规范引导作用，从而减少房地产开发经营过程中多元主体权益冲突的发生，但实际上，这类冲突并未因此减少。究其原因，笔者认为，这不仅需要从法律制度规范本身寻找答案，也要对引起权利冲突的行为层面进行深入分析，从而找到破解难题之道。
房地产开发经营过程中存在的多元权益冲突
房地产开发经营具有投资额大、资金占用周期长、涉及法律关系复杂等特点。房地产开发经营过程中，以房地产开发企业为中心，通常有被拆迁人、贷款银行、建设工程承包人、购房者等多元主体参与其中。房地产开发企业为完成征地拆迁、用地取得、工程建设、商品房销售、前期物业管理等多个阶段的工作，常常与被拆迁人、贷款银行、建设工程承包人、购房者、承租人等多元权益主体建立合同关系。
基于合同约定或法律规定，这些合同主体往往针对同一建筑物产生的不同权利。例如，被拆迁人基于与房地产开发企业订立的拆迁安置协议，享有对房地产开发企业开发建设的特定房屋的安置权。贷款人（通常有银行、小额贷款公司等）基于与房地产开发企业订立的借款抵押合同，享有对房地产开发企业开发建设的在建工程抵押权。建设工程承包人基于与房地产开发企业签订的《建设工程承包合同》或《以房抵顶工程款合同》，对其所建工程依法享有的工程价款优先受偿权或抵顶房屋的请求权。依购房人与房地产开发企业签订的《商品房买卖/预售合同》，购房人依法享有对合同标的商品房的请求权，或在交付购买商品房的全部或者大部分款项后，依法享有取得合同标的商品房的优先权。贷款人或担保人（通常为置业担保公司）基于按揭贷款《担保合同》或《反担保合同》，享有对抵押标的商品房的优先受偿权。这些不同主体的权利一般情况下并不必然产生冲突，但是在房地产开发企业就同一标的商品房作出上述两项及以上交易安排时，权利冲突就会发生。实践中，房地产开发企业就同一标的商品房先抵后卖，一房二卖或多卖，以及因拖欠工程款，在抵押权人、购房人、工程承包人之间发生多元权益冲突的现象并不少见。将特定化的安置房屋再出售或顶账，将建成的车库先租后卖、或抵顶工程款等也时有发生，这些情况下，都会产生多元权益冲突。
多元权益冲突的民商法解决途径及不足
对于房地产开发企业就同一标的商品房作出的前述两项及以上交易安排时，所引发的权利冲突，现有民商法主要有两个解决途径：一是通过立法直接规定某些权利属于优先权，从而使相关权利人，在发生权利冲突时，具有就标的商品房优先受偿的权利。包括：第一，在房地产开发项目建设过程中，建设工程的发包人逾期支付工程款，经催告在合理期限内仍不支付的，承包人依据我国《合同法》第二百八十六条规定，享有就其承建的工程折价或者拍卖的价款优先受偿的权利。第二，在房地产开发过程中，房地产开发企业以在建工程抵押融资贷款，则贷款银行有权依据《中华人民共和国担保法》第三十三条和《物权法》第一百七十九条规定，以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。依上述法律规定，在商品房销售（包括预售）过程中，购房人按揭贷款以房抵押，作为抵押权人的贷款银行或置业担保公司在购房人未履行偿还借款义务或承担担保责任后，同样享有对抵押房产优先受偿的权利。
二是通过立法和司法解释，规定在发生权利冲突时不同权利的优先顺序。第一，我国《物权法》针对以同一房屋向两个以上债权人抵押发生权利冲突的情形，在第一百九十九条规定了“抵押权已登记先于未登记；均未登记的按债权比例受偿”处理规则。通过立法，为房地产开发企业就一房多抵情况下的冲突解决提供了法律依据。第二，最高法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件[2003]7号司法解释，针对拆迁人将作为补偿安置的房屋另行出卖给第三人的情形，规定被拆迁人具有优先于买受人取得安置房屋的权利。这一解释性规定，有利于被拆迁人与买受人之间的权利冲突的解决。第三，为解决建筑工程承包人与抵押权人及商品房买受人之间就同一标的商品房之间的权利冲突，最高法院通过《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》规定，建筑工程的承包人依《合同法》第二百八十六条享有的优先受偿权优于抵押权和其他债权，但该优先受偿权在消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，不得对抗买受人。通过《批复》的形式，为这一特定情况下不同主体的权利，确立了优先顺序。
上述规定，一方面，为房地产开发经营过程中多元权益冲突的解决提供了法律依据，有利于这些冲突的解决。但另一方面，上述冲突解决规范仍存在以下两点不足：一是这些民商法规范自身尚存在一定漏洞，对购房人主体权益保护有余，而对其他主体权益关注不足。其一，最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》关于购房人优先权的规定，没有区分购房人购买此房是首套房还是投资购房，也没有对房地产开发企业为逃避抵押债务和工程款债务而恶意出售或虚假出售商品房等情形作出限制，更没有对民间借贷中名为商品房买卖实为借贷担保等作出甄别性规定，只是笼统规定消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，即获得相对于抵押权人和工程承包人的优先权更为优先的权利。这样的规范，显然对购房人的权益保护有余，却对享有抵押权的贷款人、担保人以及享有工程优先权的承包人其合法权益关注不足。该司法解释关于购房人优先权的规定，既然基于人权保障优先的司法理念作出，就应将购房人的优先权限定在满足购房人生存需要的范围，而不应扩大到投资购房的范围，更应将虚假售房等情形在优先保护范围中排除。在同一标的商品房被购房人优先取得后，按照现行的民商法规定，其他后序的抵押权和工程承包人优先权等原本享有更高保障的权利，均因失去特定责任财产保障而被明显弱化，几乎与普通债权无异。在房地产开发企业转移财产逃避债务未能得到有效法律限制的情况下，这些权利即使得到诉讼支持，也会因难以发现债务人可执行财产，其权利难得到最终实现。这些司法解释漏洞影响了法律的正当性。
其二，最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》关于建设工程承包人优先受偿工程价款范围的规定，将材料款等实际支出的费用与承包人为建设工程应当支付的工作人员报酬同样列入优先受偿权的工程价款范围，其法理依据也不够充分。将承包人为建设工程应当支付的工作人员报酬解释为人权保障的需要已属于扩充性解释，而将材料款等实际支出的费用列入优先受偿权的工程价款范围解释为系债权物权化的结果，也必然引起相关权利的不平衡问题。既表现在物权化的债权与人权保障处于同一优先受偿顺序的不平衡，也表现在承包人的材料款等实际支出与发包人购入材料形成的债权之间的不平衡。由此可见，上述规范未能很好体现保护生存权的司法理念和同类债权平等保护的法律原则，难以体现正义的法律价值。
其三，依最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》规定，承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗已交付购买商品房的全部或者大部分款项后买受人，但在按揭贷款购房的情况下，会出现交付购买商品房的全部或者大部分款项后买受人取得商品房的权利优先于承包人的优先受偿权，而按揭贷款购房中的房屋抵押权人，在抵押权实现条件成就时，可就购房人的抵押房屋优先受偿。这样实际上，产生了《批复》规定的“承包人的优先受偿权优于抵押权”相反的法律后果，出现了权利顺序循环的漏洞。
其四，最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》，关于建设工程承包人行使优先权期限的规定，没有考虑到承包人与发包人之间关于工程款支付争议多发生在工程竣工后的工程款结算阶段，结算期常超过六个月的实际，仅规定承包人行使优先权期限为六个月，自建设工程实际竣工之日或者合同约定的竣工之日起计算。工程承包人法定的优先权很容易落空，不仅其合理性堪虞，实践中也被广为诟病。
二是对冲突责任人缺乏有效规制，不能实现对其失信行为进行过程规制和从源遏制。房地产开发经营过程中的多元权益冲突，系房地产开发企业就同一标的商品房作出两项以上交易安排引起的。前述的冲突解决规范，解决了多元主体之间的权利冲突，但冲突的恶意（至少是非善意）始作俑者房地产开发企业却置身其外。现行民商法基于合同自由和鼓励交易的原则理念，对房地产开发经营过程中房地产开发企业先抵后卖、一物二卖、先卖后顶等行为持容忍与承认的态度，民商法规定的房地产开发企业恶意拖欠工程款、骗贷和虚假买卖等行为的法律后果主要系赔偿责任，加上民商法无经济法所具有的过程规制和从源遏制等法律手段，决定了民商法对房地产开发企业的上述失信行为缺乏有效规制。这正是现阶段房地产开发经营过程中的多元权益冲突频发的主要原因之一。由于缺乏有效的法律约束，实践中，一些房地产开发企业将一部分在建工程抵押贷款用于本项目外的投资，要求承包人垫资施工，通过假按揭骗贷和先抵后买、一房多卖等方式获取超额收入，并将售房资金存入个人账户转为他用，却恶意拖欠工程款和贷款不付，引发了银行信贷风险和农民工群体讨薪的社会风险。
多元权益冲突解决的经济法思考
如前所述，以民商法的角度来寻求减少房地产开发经营过程中的多元权益冲突的发生以及冲突中多元民商事权益的一体保护，已无多少法律空间。然而，以经济法的视角，通过改进房地产开发经营项目资金管理法律制度，强化监管责任等途径，加强对房地产开发企业的失信行为的过程规制和从源遏制，却可以找到破解难题之路。
第一，改进房地产开发经营项目资金管理法律制度，强化项目资金的收支使用管控。现行《房地产管理法》和《城市房地产开发经营管理条例》主要通过建立法定资本金制度，加强对房地产开发经营的资金管理，其不仅规定房地产开发企业设立时其注册资本应符合国务院规定，而且要求注册资本占投资总额的比例不得低于20%。但这一法律制度无法规制房地产开发企业将项目贷款挪作他用及转移售房资金逃避支付工程款和偿还抵押贷款的行为。若增设房地产开发经营项目资金收支使用管理法律制度，实行项目资金专户管理，规定每个房地产开发项目必须在项目所在地金融机构开立唯一的专用账户，项目的自有资金、融资和售房收入必须存入项目专户，专户资金在支付本项目土地出让金、工程款及配套等项目必要费用后，经监管部门的审查同意，房地产开发企业才可自行支配使用。这样，即使发生前述的多元权益冲突，且按照民商法的处理规范，一方主体优先权实现后，一般情况下，后续主体权利仍有房地产开发企业的专户资金作为受偿的责任财产保障，有利于实现房地产开发经营过程中的权利冲突处理的多元权益一体化保护。建立并实施这一法律制度后，贷款人的抵押贷款优先受偿权和建设工程承包人的工程价款的优先权就不至于因标的商品房被购房人优先取得，且难以发现房地产开发企业的偿债责任财产而落空。既可以减少银行信贷风险，也可以减少拖欠农民工工资引发的社会风险。由此可见，建立房地产开发经营项目资金收支使用管理法律制度，不仅有利于房地产开发经营过程中的权利冲突处理的多元权益一体化保护，而且符合《房地产管理法》加强对城市房地产管理的基本要求，与保障房地产权利人合法权益的立法目的相契合，更能够发挥依法维护房地产市场秩序和促进房地产业的健康发展的作用。故建议将建立房地产开发经营项目资金收支使用管理法律制度纳入《房地产管理法》修改计划内容，适时进行修法。
第二，建立与项目资金收支使用管理法律制度相配套的法律制度，提高项目资金专户管理的有效性。设立房地产开发经营项目资金收支使用管理法律制度，其关键环节是专项帐户资金的收支使用监管。为达到阻止房地产开发企业将项目自有资金和贷款挪作他用及转移售房资金逃避支付工程款和偿还抵押贷款的监管目标，实现房地产开发经营过程中的权利冲突处理的多元权益一体化保护，需要建立和完善与项目资金收支使用管理法律制度相配套的法律制度。
其一，建立与完善专项帐户资金收支使用监管责任主体法律制度。首先，应当依法确定专项帐户资金收支使用监管责任主体。考虑到现行的房地产开发管理体制，应明确由建设主管部门承担监管责任，包括对房地产开发企业自有项目资金和融资信贷资金的存入及支出监管。同时规定负责商品房预现售管理的房产部门对售房收入存入专项帐户承担监管责任。其次，依法明确专项帐户资金收支使用监管职责及工作程序，细化规定房地产开发企业申请支付时的监管审核工作标准。为解决支付工程款金额的标准审核难题，可以中标价格为依据，参考预算和工程进度进行审定。再次，通过完善《房地产管理法》和相关法律法规和司法解释，明确监管机构及人员的未尽监管职责的法律后果，细化监管机构及人员的未尽监管职责的行政法律责任和刑事责任，增强责任追究的可操作性，强化法律的硬约束。
其二，建立与完善房地产开发经营特定交易登记备案法律制度。为提高项目资金专户管理的有效性，需要在现有在建工程和商品房抵押登记和商品房销售网签备案登记等制度基础上，将抵押信贷合同签订和履行登记、工程款支付登记、售房款支付登记纳入登记备案范围，并依法规定不履行登记的法律后果。如规定签订商品房合同后购房人不作合同网签和售房款专户支付登记的，丧失取得合同标的商品房的优先权，可实现对房地产开发经营企业挪用项目资金和利用虚假销售逃避建设工程优先权和信贷抵押优先权行为的有效规制。规定工程款（包括代付农民工工资）支付备案登记，既可提高承包人法定优先权适用的可操作性，也有利于区分拖欠农民工工资的责任。