【摘要】十八大以来，党中央、国务院围绕加快政府职能转变作出了一系列重大部署。但由于我国幅员辽阔、人口众多、地区差异大、政府层级多，各级地方政府转变职能的进展很不平衡。加快地方政府职能转变，充分调动中央和政府两个积极性，对于提高政府整体效能，推动各项重大改革措施落地，确保全面建成小康社会具有十分重要的意义。

【关键词】地方政府　现状　职能转变　对策

【中图分类号】D63　　　 　　　【文献标识码】A

当前加快转变地方政府职能的有利条件

第一，全国上下对转变政府职能有了更加清晰的认识。过去，许多地方都把工作重心放到“招商引资”、加快做大GDP上，时间长了，其内在弊端不断积累，最终导致经济社会发展不全面、不协调、不可持续的问题日益突出，出现“有增长无发展”的被动局面。房地产泡沫不断积累、地方债愈演愈烈、污染有增无减、温室气体排放高居世界首位……实践表明，要想推动经济、社会持续健康的发展，再延续既有的经验，靠经营土地、扩大政府投资，靠高投入、高消耗、高排放和扩大出口的旧模式，已经行不通了。即便为暂时的经济快速增长而在短期内延续上述发展模式，其长期代价也是十分巨大的。传统的发展思路、政策工具逐渐失灵，迫使各级政府反思传统的发展模式，探索新的发展模式和发展路径。再加上我国经济步入“新常态”，经济运行呈现一系列新特征，具体如：经济速度持续下滑、经济结构快速优化、新旧增长动力转换等，对宏观经济管理提出了一系列新的要求和挑战。这些都在客观上统一了各级地方政府的思想，提高了各级地方政府贯彻党中央、国务院加快转变政府职能相关决定的积极性。

第二，反腐倡廉使政府得以把更多精力放到公正执法和“为人民服务”上。市场经济的发展导致利益分化，一些人固守部门和地方利益，不思进取；还有一些人借助权钱交易向公共领域渗透，扩大了政府的“寻租范围”，使政策的制定向小集团倾斜，加剧社会阶层的分化并且拉大了社会的贫富差距，政策实施的效果也偏离了社会利益最大化的初衷。不仅如此，在政策设计、政策执行方面的问题暴露出来以后，这些利益集团又借助“优势”地位阻挠改革推进、阻挠政府执法，导致有法不依、执法不严，错误的问题迟迟得不到纠正。

党的十八大以来，新一届领导集体对腐败坚持“零容忍”，以“八项规定”为突破口，不断完善相关规章制度，在“打虎”的同时广泛“拍蝇”，办理了一系列重大案件。周永康、徐才厚、令计划等“大老虎”相继落马，教育了各级党政干部，震慑了各种违法乱纪行为。政府官员插手企业微观经营活动的现象、政商勾结和利益输送的现象显著减少，社会风气为之一变。政府回归社会中立地位，为公平施政创造了有利条件，为最大限度的为人民谋取利益创造了有利条件，也为加快政府职能转变创造了有利条件。

第三，实施“双创”战略对地方转变政府职能提出了新的要求。“新常态”的一个重要特点就是增长动力的转换。传统的增长发动机“大规模投资”逐渐失去效力，取而代之的是研发和创新。“大众创业、万众创新”就是党中央、国务院顺应经济发展阶段变化、增长动力转换而提出的重要战略举措。创新离不开高效、快捷的市场运作，离不开宽松、宽容的社会氛围。长期以来，政府对微观经济运行干预过多、管得过死，重审批、轻监管的做法，提高了微观经济主体的经济运行成本，不利于提升社会的创新活力。要想让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让所有社会成员各得其所、各展其能，就必须加快转变政府职能，通过向市场放权，让市场在资源配置中发挥决定性和基础性的作用；通过向社会放权，充分发挥市场中介、非政府组织的积极作用。

第四，地方财政“紧运行”迫使地方政府加快政府职能转变。长期以来，我国的地方政府都是全能型政府。它们不仅履行消极的政府责任（如维护法治、保护产权），还履行积极的社会责任（如弥补市场失灵等）；他们不仅发展社会事业（如教育、医疗卫生、养老等），还积极促进经济发展（如开发区建设、基础设施建设、招商引资等）。在很长一段时间内，改善投资环境、加快经济建设都是地方政府的重要责任。而支撑地方政府履行上述职责的财力基础，则是庞大的土地资源（即土地出让金收入）。据统计，1999年～2015年，各级政府卖地收入高达27.29万亿元。上述收入为地方政府“招商引资”、从事基础设施建设和开发区建设提供了雄厚的财力支持，也助长了由投资拉动的经济增长模式。随着房地产市场的降温，全国各地土地出让金甚至出现下降情况的出现，地方政府按期偿还债务已经是困难重重，更不用说再铺摊子、搞基本建设了。在财力的吃紧约束下，各级地方政府要想有所作为，就必须另辟蹊径，在转变政府职能、提高政府效能上下功夫，在完善政府治理、改善公共服务上下功夫。

当前转变地方政府职能的目标和努力方向

当前，我们面临着市场机制和政府干预均不到位的问题，政府职能调整的重点也相应转到了“提”，通过完善公共治理来提升治理水平，以确保全面建成小康社会目标的实现。

转变政府职能，要着眼于推动建设法治政府。市场经济是法治经济，自由竞争不是没有底线。市场经济的高效运转离不开完备的法律体系和对法律的严格遵守。当前，由于受到法制不健全、监管措施不到位等因素的影响，我国市场秩序相对比较混乱，食品药品质量突出、虚假宣传盛行、产品售后服务差，严重损害了消费者信心，导致出现国内游客“海外扫货”的现象。而层出不穷的侵犯知识产权的案例，则沉重打击了企业开展研发创新和长期投入的积极性，削弱了国内产业的竞争力。应当根据让市场机制在资源配置中发挥决定性作用的内在要求，进一步明确政府与市场、政府与企业、政府与社会的权责边界，加快建立“三个清单”：以权力清单明确政府能做什么，做到“法无授权不可为”；以责任清单明确政府该怎么管市场，做到“法定职责必须为”；以负面清单明确对企业的约束有哪些，做到“法无禁止即可为”。通过建立“三个清单”，依法管好“看得见的手”，用好“看不见的手”，挡住“寻租的黑手”。在建立清单的基础上，更要认真落实全面依法治国的要求，切实加强执法，严格依法办事，使既有的法律、法规得到切实遵守。

转变政府职能，要着眼于推动建设服务型政府。现阶段转变政府职能，在很大程度上意味着政府在现有财力约束的背景下要“有所为，有所不为”，通过削减对道路、桥梁、工业开发区的投资，通过更好地履行法定职责和义务（如发展教育、养老医疗事业等），通过把更多资金用到改善民生上，实现由全能型政府（建设型政府）向服务型政府的转型。

建设服务型政府，首先，要为“大众创业、万众创新”提供全方位服务，助推发展方式转型。要进一步增加政府政策支持力度，在降税清费减负的基础上，进一步充实扶持小微企业发展的政策措施。要进一步改善平台综合服务，强化政策、法律和信息咨询服务，加强知识产权保护，加强就业创业指导服务和职业技能培训服务；要进一步完善服务方式，使政府性服务更加便捷高效。

其次，要为人民群众提供更高质量的公共服务。应根据经济社会发展的需要，显著增加政府在教育、医疗、卫生、就业、养老等领域的公共服务，不断提升教育、医疗、卫生、就业、养老等公共服务的质量和可获得性，不断改善交通和通讯条件，稳步提升人民生活水平。

再次，要切实加强社会保障网的完善，为弱势群体提供帮助，兜底社会生活底线，使人们能够共享经济社会发展的成果，这是社会主义发展的内在要求。在当前，各级政府特别要把推动7000多万贫困人口脱贫作为重大政治任务，保质保量予以完成。

转变政府职能，要着眼于推动建设创新型政府。政府履行职能重点的转移，给政府有效履行职能提出了更高的要求。特别是我国具有人口众多、地区发展差异大的鲜明特点，要为创业者、社会公众、弱势群体提供高质量的公共服务，必须充分发挥基层政府贴近服务对象、掌握详尽需求信息的优势，必须充分调动起各级地方政府的积极性，激发其因地制宜、创新性开展工作的热情。

首先，要创新监管机制和监管方式，提高监管效能。如建立统一的监管平台，推进跨部门、跨行业综合执法；完善监管方式，提高监管执法的科学化水平，变“运动式执法”、“大检查”为依托互联网信息技术的常态性、随机抽查监管。

其次，要贯彻“顾客至上”的理念，着眼于更好地满足创业人群、小微企业、低收入群体、社会公众等不同社会群体的特殊需求，有针对性地采取措施。

再次，要创造条件引入社会力量参与。在发展市场经济的背景下增加公共产品和公共服务的供给，不能由政府独家包办，事实上政府也包办不起。应采取多种措施吸引社会力量参与，通过发展政府和社会资本合作（PPP）等方式，不断提高公共服务的公平性和可及性，最大限度地提高公共资金使用效果，最大程度地便民利民。

转变政府职能，要着眼于推动建设廉洁政府。清正廉洁是为人民服务、维持社会公平正义的本质要求，也是政府取信于民、高效运作的前提。“阳光”是最好的“防腐剂”。建设廉洁政府，一方面要积极推动反腐倡廉工作，要巩固反腐倡廉的阶段性成果，进一步完善相关体制机制，形成干部“不想腐、不能腐、不敢腐”的格局；另一方面，也要加快建设“阳光政府”的步伐。通过实行决策公开、过程公开、结果公开，切实保障公民的知情权、参与权和监督权，引导社会力量有序参与公共事务，切实加强外部监督。

加快转变地方政府职能的若干措施

加快地方政府职能转变，关键是要认真贯彻国务院关于转变政府职能的部署，围绕“大众创业、万众创新”，简政放权、放管结合、优化服务协同推进，实现“三管齐下”、上下联动，形成加快地方政府职能转变的合力。

要转变“官本位”观念，回归为人们服务本色。推动地方政府职能转变，首先要转变各级地方官员的观念。转变政府职能意味着各级公务员工作方式的转变。本次政府职能转变的一个重要特点是放管结合，也就是在大幅削减事前审批的同时加强事中、事后的监督与服务。事前审批的特点是别人上门来找你、求你、向你说好话；而事后监管则是自己要沉下去，到现场了解情况，实施监督和处罚；前者在某种意义上是在帮人做成事，而后者则更像是和人“过不去”。这种身份和定位的落差，是很多政府公务员在短期内难以适应的。转变观念是个长期的、自我改革的过程，并且常常伴随着自身利益的割舍。应当以反腐倡廉运动为依托，进一步加强党员干部思想教育，进一步明确“全心全意为人民服务”的宗旨，牢固树立服务意识和公仆意识，严格按照“全心全意为人民服务”的标准来衡量各级政府的工作。

加强督导与协调，保证既有政策落实到位。近年来，国务院在简政放权方面采取了一系列措施。但由于种种原因，上述措施并没有得到完全的落实。一些审批事项是“上放下不放”、一些是由审批改为了备案、还有一些则是由政府审批改为了红头中介的审核。总之，下放的权力通过登记、备案、年检、认证等方式“换个马甲”又回来了。多年前热议的“玻璃门”、“弹簧门”现象并没有得到真正解决，政策落实出现了“肠梗阻”，卡在了“最后一公里”。出现诸如此类现象的原因是多方面的，既有上下衔接的问题，但更关键的是不愿意放弃由审批带来的利益。对于前一种原因带来的问题，要加强上下级之间的沟通和协调。上级政府在设计改革方案时，要重视听取下级特别是基层政府的意见，使改革举措更具可行性、操作性。下级政府在贯彻执行上级要求的同时，要结合自身的实际情况，制定好落实的具体办法。与此同时，同一级政府内部也要加强协调。对于需要下放的审批项目，各部门要协调同步，争取把整个审批链全部下放，而不能一部分放一部分不放，徒增下级政府和企业往返奔波的烦恼。对于后一种原因带来的问题，则要加强纪律约束，通过明确进度要求，加强监督和问责，督促各级政府和部门加快进度。

扩大公众参与，推动地方政府公共治理创新。要提高政府工作效率和服务质量，必须扩大社会参与。应鼓励地方政府按照“包容、创新、共享”的理念不断完善公共治理框架。在决策阶段，广泛听取相关群体人员的意见，吸纳智库、专业人士意见，使政策的设计更加平衡，兼顾到各方利益关切，规避出现“政策俘获”现象；在政策实施阶段，则要充分利用市场机制，通过政府招标、政府采购、发展PPP等方式引入供给侧竞争，提高公共服务的效率，为公众和企业提供“精准服务”，提高公众和企业的满意度；而在政策的评估和提升阶段，则要依托系统的政策评估，依托政府与社会公众的有效互动，发现政策设计和执行中的问题，根据新的形势发展需要对政策进行改进和完善。

整合政府资源，加快建设电子政府。有效提供公共服务，需要以优化政府资源配置为前提。需要根据形势发展的需要，进一步推进政府机构改革，科学设置政府机构，明确内部管理流程，优化人员配备，加强技能培训，不断提高政府能力。要打破部门界限，大力推行联合执法、一站式服务。要推动基层地方政府优化机构设置和人员配备，缩减负责审批业务的人员和资源配备，增加执法和服务领域的人员和资源配备，使资源配置更加匹配政府履行职能的需要。要进一步理顺中央和地方、上级地方政府和下级地方政府的权责划分，该上级政府履行职责的要明确责任，该下级政府履行职责则要为下级政府提供足够的资金支持，以形成上下级政府间既分工明确又相互配合的格局。

互联网技术的发展，深刻改变了人们的生活、工作、学习和社交方式。互联网技术在深刻改变商业形态的同时，也为政府改革提供了广阔的前景。应加快建设电子政府的步伐，依托互联网、大数据技术，优化审批与服务流程，完善服务的提供方式，为企业、居民提供“定制化”服务，不断提高公共服务的质量和水平。

完善财税体制，助推地方政府职能转型。地方政府的财政状况深刻影响着地方政府职能的发挥。应根据十八届三中全会的总体部署，加快推进房地产税改革，完善地方税收体系和地方主体税种征收体系。要通过积极调整税收政策，影响商品、服务和生产要素相对价格，引导市场资源配置的优化。 

要进一步完善财政预算制度，加强各级地方人大对同级政府的全口径预算的监督，监督范围要覆盖“三公消费”、土地财政和国有资产等。要全面引入公共财政资金使用的绩效评价机制，对每一笔地方财政的支出，都能进行有效、全面的监督和评价，从而提高财政资金的使用效率。建立覆盖全国的财政风险监控和预警机制，确保财政的健康可持续发展。