中小学集团化办学是新世纪以来推进基础教育优质均衡发展、扩大优质教育资源供给的重要手段之一。集团化学校的诞生带来了学校管理模式的变革，打破了一所学校由一个法人治理的传统学校管理体制。但是，在我国现行的教育行政管理体系中，还缺少对集团化学校管理的相关政策，因此，加强集团化学校治理研究，成为当前教育管理实践和理论研究的现实需要。

一、北京市中小学集团化学校治理体系现状分析

1. 集团化学校的发展：扩展优质教育资源的多维实践

北京市的中小学集团化学校自上世纪末开始发展。最初，集团化学校的形成主要源自两种模式，一种是完全中学初高中分离，另一种是名校办分校模式。2010年以来，随着国家推进义务教育均衡发展政策的实行，为了大规模扩大优质教育资源，各区（县）在总结名校办分校经验的基础上，开始大力推进集团化办学模式，扩展优质资源。在实践操作中，各区（县）采用了不同的政策名称，如“组团化学校”、“集团化学校”、“学校集群”、“联盟学校”、“一贯制学校”、“优质资源带”、“名校办分校”等。这些名称的本质都是辐射和扩展优质教育资源。截至2014年7月，北京市16个区（县）共组建了217个学校集团，辐射带动了393所学校，共涉及独立法人学校610所，约占全市中小学总数的1/3。

2. 集团化学校的类型：治理模式的多角度呈现

对集团化学校进行科学分类，是研究其治理体系的重要前提。对中小学集团化学校，我们可以从以下几个维度进行分类。

其一，按行政区划分类。集团化学校可以分为同一行政区域内的学校集团、跨行政区域的学校集团，以及行政区域内外兼有的学校集团。

其二，按法人治理结构分类。集团化学校有一个法人、多个校区的紧密型学校集团，如北京市朝阳区芳草地国际学校是一所拥有八个校区的独立法人学校集团；有多个独立法人学校组成的松散型学校集团，如北京景山学校和其大兴实验学校、远洋分校都是独立法人学校；有一个法人、多个校区，与多个法人、多所学校共同冠名的混合型学校集团，如北京第二实验小学及其若干分校，其中有一个法人的多校区模式，有独立法人的独立学校，它们共同组成了北京第二实验小学教育集团。

其三，按产生方式分类。集团化学校有区校合作型、区际合作型、机构合作型、区内授权型。区校合作型，是指一个行政区域的教育行政部门与一所非本区的优质品牌学校合作，引进名校的品牌资源，授权其建设或改造一所普通学校，并纳入优质品牌学校集团管理运行。如大兴区与首都师范大学附属中学合作，举办首师大附中大兴南校区。区际合作型，是指两个行政区域通过协商，优质资源所在区（县）同意向优质资源接受区（县）输出优质品牌学校资源，并授权优质品牌学校在优质资源接受区（县）举办学校，纳入优质品牌学校集团管理。如2010年，东城区与朝阳区合作，授权东城区的北京二中、汇文中学等学校在朝阳区举办分校。机构合作型，是指区（县）教育行政部门与教育机构合作，授权教育机构在当地举办优质教育资源学校，建立学校集团。如丰台区与北京教育学院合作，在丰台区举办北京教育学院附属丰台实验学校集团。区内授权型，是指在同一行政区域内，教育行政部门授权某优质资源学校管理运行另外一所或多所普通学校，并纳入优质资源学校集团。如海淀区教委授权翠微小学在温泉地区组建翠微小学温泉分校。

其四，按治理运行权力来源分类。有行政授权型、授权自治型、合作授权型的集团化学校。行政授权型，即优质资源学校受教育行政部门授权，拥有对接受优质资源辐射的学校的运行管理权。根据授权程度不同，其运行管理权限不同。如紧密型学校集团对其集团内学校拥有法人治理的权限，松散型学校集团对各自独立法人的学校的运行有部分管理运行的权限。授权自治型，是指松散型或混合型学校集团，在行政授权的基础上，集团内各自独立法人的学校形成自治性学校集团治理和运行机制。合作授权型，是指区（县）教育行政部门或行政部门在与机构合作的过程中达成授权协议，授权学校集团运行机构对所属学校行使管理权限。如北京教育学院与丰台区合作举办北京教育学院附属丰台实验学校时，授权学校组建理事会，并授权理事会对学校集团进行管理。

3. 集团化学校的治理和运行：治理机制的多层面探索

（1）治理结构：共同治理，模式多样

中小学集团化学校治理机构的主要模式，包括管理委员会制、总校务会制、理事会制、校长联合办公会制等。管理委员会制，是指集团化学校成立了统领整个集团内学校运行的管理委员会，管理委员会通过顶层决策，指挥和指导集团内各校区或学校运行。如北京市东城区成立的学区管理委员会。总校务会制，是指集团总校作为整个集团的运行母体，定期组织集团成员校负责人参加总校务会议，形成了总校务会决策指导和指挥集团内校区和学校运行的治理机制。理事会制是指在集团内成立集团理事会，负责决策运行集团的总体事务，理事会整合资源，支持并指导集团成员校独立运行。校长联合办公会制，是指集团内各校校长建立一种自治的联合办公会，通过会议，研究集团发展和各校相关的重要运行事务。

（2）运行模式：涉及事务决策与业务发展

集团化学校的治理运行主要涉及决策性内容和业务交流性内容，其主要运行模式包括会议决策模式、会议研讨模式、集体教研模式、联合活动模式等。其中，会议决策模式是最主要的模式。

4. 集团化学校治理的主要问题：系统研究不足，“法理”、“机制”缺失

（1）治理组织名称混乱

根据此前介绍我们可以发现，中小学集团化学校治理的组织名称多样，非常混乱。这一方面说明各区（县）在推进集团化学校治理机制时具有创新性，另一方面也反映出大家对中小学集团化学校治理还缺乏统一认识、系统研究和管理共识。

（2）授权不清，法理依据不足

教育行政部门对集团化学校的治理组织机构授权不清。如集团治理组织机构对于集团内各独立法人学校的财务、人事往往没有决策权和运行权，对学校文化与课程管理等权力也没有相对明确的授权。造成这种情况的主要原因是我国集团化学校治理运行的权限缺少法理依据，甚至与我国中小学法人治理的相关法理、政策相冲突。

（3）运行机制缺少规范

由于授权不清，所以集团化学校的治理运行也缺少相关的制度制约，运行机制缺少规范，基本处于一种松散的治理运行状态，无法对集团化学校的办学质量进行制度化保障。

（4）治理效果监督评价机制缺失

各级教育行政部门也缺少对集团化学校治理效果的监督评价机制和激励机制，集团化学校的运行及其效果处于一种自生自灭的自由和自发状态。

（5）治理权缺少行政制度保障

一般情况下，集团内优质学校及其校长被授权承担集团化学校治理的任务。这意味着，一位优质学校校长原来负责一所学校的运行，现在可能要负责几所甚至十几所学校的运行管理。这种依靠个人管理能力的治理模式缺少行政制度的保障和支持，因此，集团化学校的运行普遍面临可持续性发展的危机。

二、中小学集团化学校治理的逻辑分析

优化中小学集团化学校治理体系，需要厘清集团化学校治理的一般逻辑，从而把握集团化学校治理的本质规律和要求。

1. 法理逻辑：实行有限授权

集团化学校治理的本质是授权集团组织对集团内学校进行治理、维持运行。这个授权过程是一种法理逻辑，也就是要依法授予学校集团治理机构对集团运行拥有法理权力和责任。但目前我国现行的法律法规尚没有针对公立学校集团化办学的法律授权条款。因此，当前对集团化学校授权的法理依据，是通过教育行政部门的行政决策，在遵守我国现行法律的基础上，对集团化学校治理进行有限授权，从而使其拥有依法治理的法律地位。

2. 行政逻辑：行政授权+学校自治

集团化学校治理的行政逻辑，是行政科层组织增加了管理层级。我国目前中小学治理的一般行政逻辑是县（区）级地方教育行政部门对中小学校进行直接管理，中小学校内部实施法人治理机制。不少集团化学校治理是在地方教育行政部门与独立法人学校之间增加了一层被授权的准科层组织，对集团内学校进行管理。这种治理方式所表现的集团化学校治理组织，其行政逻辑具有两重性，一方面是具有行政性的地方教育行政部门的授权组织，另一方面是具有自治性的集团内学校的自治组织。

3. 治理逻辑：多元综合

集团化学校由于兼有行政授权治理的性质和法人学校自治的性质，因此，集团化学校的运行机构，既不同于行政管理的严格的科层组织，也不同于松散的民间自治组织，它具有多元综合治理的特性。

4. 文化逻辑：输出优秀文化

集团化学校治理具有较强的文化管理的特点，因此具有文化逻辑。集团化学校所扩展和辐射的主要是优质品牌的文化管理理念和手段，重点是优质学校的办学价值取向和学校文化系统。通过输出优秀教育文化提升品质，是集团化学校治理的必由之路。

5. 经济逻辑：品牌营销战略

从优质品牌输出的角度看，集团化学校治理是具有经济学意义的治理模型。基于优质教育资源建立集团化学校，既是通过品牌输出实现优质资源扩展的重要策略，也是扩大优质品牌学校的影响力、促进其进一步发展的有效途径。因此，集团化学校治理的经济学逻辑本质是品牌营销战略。

三、中小学集团化学校治理的政策建议

根据以上分析，本文对北京市中小学集团化学校治理提出以下建议。

1. 建立基于法理或政策依据的授权机制

集团化学校治理的运行基础，应是在法理上有依据，在行政上有授权。否则，集团化学校治理就可能是非法或无效行为，更无法实现组建集团化学校的目的。因此，在组建集团化学校的过程中，相关教育行政部门和利益相关方应通过决策性会议和政策文件的方式，明确集团化学校治理机构的法理地位和主要权限，使其有法可依、有权可用。

2. 统一治理模式，规范治理权限

鉴于目前集团化学校的组织形式表述名称多样，集团化学校治理机构模式繁多，为更好地规范集团化学校治理，应通过倡导和逐步规范，使集团化学校治理机构的模式实现相对统一，并相对明确其治理权限。比如：对于行政授权型集团化学校，可以采用管理委员会模式进行治理；对于授权自治型或合作授权型的集团化学校，可以采用理事会制的治理模式。

3. 建立绩效督导评价和激励机制

教育督导部门应建立对集团化学校治理绩效的督导评价机制，掌握集团化学校的办学实绩；此外，应建立对集团化学校治理机构的评价、激励机制，从而建立对集团化学校治理机构的考核、奖励和宣传机制，为集团化学校良性发展提供制度保障。

4. 将集团化学校治理纳入《学校法》研制范畴

鉴于我国公立中小学集团化学校发展尚在起步阶段，建议加大对中小学集团化学校治理体系的研究，逐步探索富有实效的治理模式和治理机制。同时，在我国《学校法》的研制过程中，应适度考虑将中小学集团化学校和学校集团治理等纳入《学校法》体系，使我国中小学集团化学校治理有法可依。

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