【摘要】二战后美苏两国迅速进入冷战状态，更加凸显了菲律宾在美国亚太战略中的重要性。为了重新控制菲律宾，布局亚太防卫体系，美国通过出台相关文件，确立了美菲关系的基本原则，以实现在菲律宾国家利益的最大化。通过研究美国对菲政策的形成，有助于了解美国与亚洲利益相关国的角色定位和利益纠葛，在整体上把握美国外交政策的调整。

【关键词】冷战　美国　菲律宾　援助政策

【中图分类号】K712.5　　　    　　【文献标识码】A

二战后初期菲律宾的国内境况及美国的援助

第二次世界大战给菲律宾造成严重破坏，菲律宾是东南亚国家中受战争破坏最为严重的国家，国内大多数基础设施被毁。住房、学校、药品、食物供应奇缺，生活费用是战前的8倍多。①面对国内满目疮痍的局面，单靠本国力量很难实现经济的重建，于是菲律宾把经济复兴和重建希望寄托在美国身上。

1944年，美国军方重新占领菲律宾后在军队民政项目下实施了一些救济和复兴经济的活动。据菲律宾自治政府报道，截止到1945年7月31日，此项目共发放2亿英镑的食物。②菲律宾严峻的经济形势使得美国不得不考虑对菲赔偿问题，1946年4月30日，对菲的赔偿法案，即菲律宾复兴法案获得通过，并授权菲律宾战争损失委员会赔偿自1941年12月7日至1945年10月1日菲律宾的战争损失。③其中4亿美元指定用于私人财产的赔偿，1.2亿美元用于恢复公共财产和主要的政府机构，其余的1亿美元，作为重建援助，将战争期间的剩余物资移交给菲政府。④虽然该法案对菲的赔偿数额比较可观，但是美国却把对菲的赔偿支付和贝尔贸易法案联系在一起，即：超过500美元的赔偿将暂不予支付，直到美国政府和菲律宾政府就贸易问题达成一致。处于崩溃边缘的菲经济迫切需要美国的援助，菲律宾不得不于1947年3月接受贝尔贸易法案，之后美国国会通过《菲律宾复兴法案》。

战后初期美国对菲律宾的援助带有消极性和滞后性，美国政府仅关注在菲的经济利益，并未真正意识到菲律宾战略地位的重要性。

冷战爆发后美国对菲律宾政策的调适

冷战爆发后美国对菲律宾政策的重新评估。随着美苏冷战的加剧，并逐渐波及亚洲太平洋地区，菲律宾在美国亚洲战略部署中的战略地位凸显。为了准确评估菲律宾的形势，1947年2月美国拟定了一份报告。该报告首先提出了美国在菲律宾要实现的目标是促进菲律宾经济的稳定、自给，维持一个高效、负责且反共立场坚定的菲律宾政府。报告强调菲律宾的自由和稳定对整个亚洲而言非常重要，这也是美国在菲律宾统治近半个世纪的目标所在，“我们在菲律宾长期倡导开明政策，它的独立有助于摧毁欧洲在亚洲的帝国主义”，如果菲律宾沦陷于共产主义“不仅是对我们自信心的打击和对菲律宾的灾难，而且意味着整个亚洲的幻灭以及欧洲帝国的复兴”⑤。

报告充分肯定了一个亲美的菲律宾政府对美国亚洲政策的重要性，同时也是美国向其他亚洲国家展示其“自由和民主”制度的“橱窗”。虽然报告并未就防止菲律宾免受共产主义威胁提出有效的措施，但报告提出了针对菲律宾当前所面临的严峻政治、经济形势给予援助，尤其是帮助菲律宾镇压国内胡克运动，维护政局的稳定。

美国对菲律宾政策的确立过程。第一，NSC84/2号文件。美国与菲律宾关系经过一系列的调整之后，在朝鲜战争的催化之下，最终形成了美国对菲律宾政策新一阶段的纲领—国家安全委员会84/2号文件。⑥该文件认为美国在菲律宾的目标是建立一个高效的政府，并保持其亲美倾向；一支能维护国内安全的军事力量和一个稳定与自立的经济。为了达到这些目标，美国将对菲提供军事指导和援助。此外，美国承诺必要时使用武力阻止共产党控制菲律宾。

文件强调由于亚洲太平洋地区受共产主义威胁，使得菲律宾成为亚洲岛链上关键部分，在美国的东南亚政策中占有重要战略位置。美国“既要保证菲律宾的外部防御，同时也要防止内部的颠覆，……美国甚至不惜动用武力来保证菲的安全”。⑦为了帮助菲律宾改善国内局势和更好的实施调查团提出的改革建议，美国决定通过贷款和拨款的方式对菲律宾提供大量的财政援助，以期通过对菲援助来稳定菲律宾政局，使其成为稳定、反共、亲美的代表和展现美国民主制度的“橱窗”。

美苏冷战的加剧，凸显了菲律宾战略地位的重要性，并且美菲两国在历史上渊源颇深，所以无论从亚太地区战略布局考虑还是美国展示其民主优越性的立场出发，菲律宾在美国外交中都占有十分重要的位置。NSC84/2号文件标志着美国对菲政策的最终确立，菲律宾的安全、稳定与美国的安全直接挂钩。

第二，NSC5413/1号文件。为了更大发挥菲律宾的“民主橱窗”作用，也为了使美国对菲律宾的援助更加有效的进行，美国在1954年4月制定了全面的对菲政策，即NSC5413/1号文件。⑧在文件中，美国重申了在菲律宾的总体目标是保持菲律宾的亲美和民主方向；扩大和发展菲律宾的经济多样化，进一步加强其国内稳定；建立能够提供内部安全的军事能力，以便有助于自由世界的防御体系。

为了帮助菲律宾改善经济问题，美国对其提供经济和技术援助。根据文件显示，1954年美国对菲的经济和技术援助总额为2.2亿美元，具体包括：一、农业援助项目：旨在帮助菲律宾增加粮食产量。二、健康和公共卫生项目：帮助菲律宾控制疟疾传播，建立地区卫生单位。三、教育项目：援助菲律宾建立职业化、专业化的教师培训。四、交通项目：援建道路、港口，并进行广泛综合的交通勘测。五、矿产资源项目：援助菲律宾开发本国的矿产资源，并给政府官员提供技术指导。六、公共行政项目：旨在提高政府办事效率，并由政府的公共管理学院成立了劳动管理关系中心。⑨

NSC5413/1号文件全面确立起了美国对菲律宾的外交政策，根据文件形成了美菲关系的基本原则。美国在合法的外衣下实现其在菲目标，把菲纳入到亚太防御体系之中，成为对抗共产主义阵营的演练场。

美国对菲援助政策的实施

20世纪50年代，美国外交战略的重点从欧洲逐渐转移到亚洲地区，对日和对菲政策则成为美国亚洲政策的核心，随着菲律宾在美国战略部署中地位的上升，美国按照其制定的基本原则逐步开展对菲律宾的援助。

以军事援助为主。1947年3月21日签订的《美国对菲律宾军事援助协定》，规定美国向菲律宾派遣军事顾问，为菲律宾训练军队等。⑩

美菲军事援助协议实施的同时，美国于1947年3月在菲成立了美国联合军事顾问小组（JUSMAG），主要负责制定和管理美国对菲律宾军事援助项目。在其成立的第一个10年，JUSMAG总共管理过1.693亿美元的资金，这些资金用途广泛包括培训克拉克基地飞行员；培训喷气式飞机、扫雷舰、弹药军火的运输；空军基地的改善；仓库、货栈和培训地点的建设。此外，JUSMAG也给菲律宾军队提供各种建议和设备，包括改善菲律宾军事的火力、流动性和通讯能力，是帮助菲律宾建设现代化部队的主要影响因素，也是帮助菲政府镇压国内胡克运动，支持麦格赛赛竞选总统和实行社会改革的主导力量。除此之外，美国还接收了11000多名菲律宾官员赴美培训，这些菲律宾人回国后，在政府部门、企业等担任重要职务。

进入20世纪50年代，由于冷战不断升级，鉴于菲律宾国内外安全形势，美国对菲律宾开展援助的首要目标就是保障菲律宾的安全。从1954年开始，在NSC5413/1号文件的指导下，美国对菲律宾提供了大量的援助，尤其突出军事援助，援助的重点放在训练和为其提供装备方面。在美的援助下，菲的武装力量大约共有53000名办公人员和军人；空军大约有40辆F-51D战斗机，20辆运输机（大多是C-47s），大约100辆各种教练机；海军包括5艘护卫舰，19艘驱潜舰，3艘巡逻舰，7艘两栖作战舰，13艘辅助舰和勤务舰，1艘扫雷舰。

1958年6月美国出台了NSC5813/1号文件，美国认为对菲律宾军事援助的主要目的是帮助菲律宾建立起武装力量，使之有能力镇压国内的胡克分子运动和国外的共产主义入侵。在美国的援助下当时菲律宾的武装力量包括：陆军27300人；海军3660人；32艘作战舰艇和23个后备服务舰艇；空军4840人和154艘飞机；警察10000人，这些武装力量有能力维护菲律宾国内的安全和强化美国西太平洋的防御。到1957年6月1日美国在菲律宾共有9730人的军事力量，用于保护美国在西太平洋的战略利益和美国在菲律宾的军事基地。

以经济援助为辅。与军事援助相比较，美国对菲律宾正式提供经济援助的时间较晚。经济援助项目正式开始于1950年的《季里诺·福斯特协议》，它是美国为实施贝尔报告中对菲律宾经济改革的项目与菲达成的协议。此协定致力于帮助菲律宾解决由于战争所造成的社会和经济问题，促使菲律宾进入繁荣的新时代。在此协定下，菲律宾政府发起了经济发展项目，并承诺“严肃并快速的考虑”报告中提出的主要建议，并为保证其实施通过立法，包括关税立法以便获取不少于56.5亿比索的收益，农业工人的最低工资立法和在国会中就社会和经济改革措施的实施达成一致。

“鉴于菲律宾政府执行该主要项目的坚定和快速，……美国总统建议国会提供2.5亿美元的资金。”1951年4月14日，杜鲁门总统写给季里诺总统的信中表示美国将“积极快速的实施”两国达成协议的项目，并给菲律宾提供1500万美元的资金作为该项目的中期援助。在季里诺·特斯协定下的经济发展项目总共援助数额为：工业和矿业3.89亿美元，交通2.57亿美元，乡村和农业发展3.3亿美元，工业机器的进口500万美元。

美国对菲律宾的经济援助除却《季里诺·福斯特协议》下的经济发展项目外，还在共同安全法下对菲律宾提供经济援助，1951年到1953年，经济援助扩大到7700万美元。并且通过改善金融、公共健康、低消费的住房、扩大农业服务、控制疾病等方面的活动提高农民的生活水平；修建道路，开垦棉兰老岛的新土地，分发肥料，援助农业大学和建立灌溉系统以此来增加粮食产量。

20世纪50年代美国对菲律宾援助的特点

从美国对菲律宾提供援助的时间和数额可以看出，20世纪50年代美国重点对菲律宾提供军事援助，经济援助仅仅是军事援助的补充。1955~1960五年间，美国总共向菲律宾提供2.19亿美元的军事援助，包括各种武器、交通工具、飞机、海军舰艇、各种供给和设备。经济援助一般会以“防御支持”的名义包括在军事援助中。尤其在朝鲜战争爆发后，美国向菲律宾提供大量的军事援助，帮助菲律宾维护国内秩序和镇压共产主义运动，提高菲律宾的防御力量，确保菲律宾不受国家共产主义的威胁。

 

 

表１：1952~1957年美国对菲律宾的各项援助总花费

从表1中可以看出20世纪50年代初期美国对菲提供的军事援助呈递增的趋势，到1953年达到最高为3.74亿美元，之后不断减少，出现这种趋势的原因与国际局势的变动和美国的外交政策的调整有直接关系。1950年朝鲜战争爆发，美国对菲军援加大，此后战争结束后呈减少趋势，到20世纪50年代末达到最低，这与美国外援政策的调整时间相一致。而经济援助则呈现相对稳定的趋势，1953年后基本维持在2000万美元，这与20世纪50年代后期美国所提倡的减少军援加大经援的精神相一致，同时也说明了美国对菲经济问题的重视和菲经济问题的严重性，如果不加以重视那么最终会影响军事援助和美国实现在菲律宾的目标。

小结

在浓厚的冷战气氛和国际共产主义运动局势影响下，20世纪50年代初期美菲关系必然难脱冷战的色调，对菲律宾的援助主要集中于军事援助，经济援助也主要是为军事援助服务。而对菲律宾而言，政府军事拨款与日俱增，对于缓解菲律宾国内严峻的政治、经济形势而言收效甚微。虽然从20世纪50年代中后期开始，美国开始寻找军事援助和经济援助的平衡，对菲律宾的军事援助数额开始下降，但并不能从根本上改变整个20世纪50年代，美国在菲律宾重视军事而轻视经济的事实。

“调整—确立”是贯穿于整个20世纪50年代美菲关系的主题，NSC84/2号文件、NSC5413/1号文件确立了美国对菲律宾政策的基本原则，对以后各阶段美菲关系影响巨大。但我们应该看到，美国对菲政策无论怎样调整，皆是服从并服务于美国的亚洲政策。万变不离其宗，美国亚太政策的调整，是与亚洲局势的变化和美苏争霸紧密联系在一起的，美菲关系的错综复杂也是受制于种种因素的制约。菲律宾重要的战略地位、丰富的地理资源、美菲间深厚的历史渊源以及菲律宾在各种关系中的关键角色等，都是菲律宾成为美国“国家伙伴”的缘由。

（作者为山东师范大学历史文化与社会发展学院博士研究生）

【注释】

①Kathleen Nadeau, The History of the Philippines, Greenwood Press Westport, Connecticut. London, 2008, p67.

②④Shirley Jenkins, American Economic Policy Toward the Philippines, California, 1954, p44, p49, p160.

③Philippine Rehabilitation Act of 1946 (Public Law No.370, 79 th Cong., 2 d sess.), p2.

⑤FRUS, 1946, Vol. VIII, p865.

⑥⑦FRUS, 1950, Volume. VI, p1514-1520, p1516, p1521.

⑧⑨FRUS, 1952-1954, XII, Part2, p591-600, p599, p598, p543, p597.

⑩梁英明，梁志明编：《东南亚近现代史》（下册），北京：昆仑出版社，2005年，第524页。

George E.Taylor, The Philippines and the United States: Problems of Partnership, Council on Foreign Relations, Inc., p149, p201, p184.

FRUS, 1958-1960, Vol. XV, p858, p865-866.

Far East Trader, May 2, 1951.