摘   要：绩效拨款是美国近年来兴起的一种高等教育拨款方式，这种拨款方式由于对高等教育发展有重大影响而引起学者和政策制定者的关注。文章在对绩效拨款定义和该领域研究整体脉络进行梳理的基础上，选取绩效拨款政策的扩散和稳定性、绩效拨款的影响和效果两个方面对现有文献进行详细论述。研究发现，虽然目前学术界有关绩效拨款政策扩散、变迁和效果的研究内容很丰富，但在理论视角、研究方法等方面还存在进一步拓展的空间。

关键词：美国高等教育；绩效拨款；政策过程；政策效果；文献综述

中图分类号：G649.1      文献标志码：A      文章编号：1674-2311(2015)3-0048-07

作者简介:毛丹，女，北京大学教育学院博士研究生，研究方向为教育经济与管理（北京   100871）。

美国是一个联邦制国家，对高等教育的治理主要在州及以下层级。虽然近年来州政府对大学的拨款有逐年减少的趋势，但仍然是大学财政收入的重要来源。而受政治、经济、社会和高等教育发展等多种因素的影响，州政府高等教育财政经费的分配方式也一直处于变化之中。绩效拨款是美国近年来兴起的一种高等教育拨款方式，由于它涉及高等教育问责与监控、内部利益分配乃至高等教育发展目标等诸多问题，因此引起学者和政策制定者的关注。

 

一、高等教育绩效拨款的定义和内涵

 

根据Burke等的定义，绩效拨款是指将州财政拨款与大学在某些绩效指标上的表现（如学生保持率、所修学分数、毕业率等）紧密、直接相连的一种财政拨款方式[1]。后来的研究者大多沿用了这个定义，但除了表面的含义，绩效拨款还有着丰富的内涵，简单梳理如下。

（一）作为一种拨款方式的绩效拨款

战后，随着高等教育规模的增长，州对大学的财政拨款方式也经历了一系列变化与发展。起初，州政府对大学的拨款没有定额，主要取决于大学校长对立法委员的游说能力。上世纪六七十年代，公式拨款以其客观、公正的优势成为了州高等教育拨款的主导方式，其中以招生数为基础的公式拨款最为常见，它将招生数、生均培养经费等作为衡量拨款金额的主要指标。然而，该拨款方式也存在一些问题，它过度关注招生人数，而忽略了毕业人数和培养质量。70年代末，大学规模增长速度开始减缓，人们对数量的关注开始转移到质量上来，绩效拨款政策正是在这样的背景下出现并逐步扩散的[2]。与以招生为基础的公式拨款相比，绩效拨款的特点在于它更重视产出与结果，而不是投入因素。

（二）作为一种问责方式的绩效拨款

绩效拨款不仅是财政拨款的工具，同时也是政府对高等教育进行问责和监控的工具，它减少了大学与政府间的信息不对称，加强了对共同目标的激励。绩效问责有三种形式：绩效汇报、绩效预算和绩效拨款。

绩效汇报是指学校将主要的绩效指标数据汇报给政府、立法人员或公众。它通常与财政拨款没有直接关系，是一种通过信息公开化来减少信息不对称状况，从而对高等教育进行问责的方式。绩效预算，是指政府部门、立法人员以及高等教育治理机构将高校在绩效指标上的表现作为决定财政拨款的一项考虑因素。它与绩效拨款的区别在于前者与财政拨款的关系是灵活而不确定的，而后者与财政拨款的关系是固定而紧密的[3]。

（三）绩效拨款政策目标

由于牵涉众多的利益相关者，所以高等教育绩效拨款是一个复杂的、承载多重价值的政策工具。“绩效”的概念最早来源于商业领域，后来扩展到政府管理领域，成为 “新公共管理”运动的重要组成部分。除了“效率”这个政策目标外，在绩效拨款政策发展的过程中，又因为信念系统以及利益群体的影响，被赋予了更多的价值。总的来说，绩效拨款政策反映了四种不同的价值观：效率、质量、公平和选择。Burke的研究发现，上述四者中，“效率”和“质量”成为绩效拨款政策最为核心的价值[4]。

 

二、美国高等教育绩效拨款政策研究的发展历程

 

绩效拨款最早于1979年产生于田纳西州，然而在其后的10年中，该政策并未得到广泛的采纳[5][6]。因此，这个时期，绩效拨款政策并没有引起研究者的广泛关注，仅有一些对绩效拨款政策、绩效评价指标的介绍和评论性文章，实证研究非常缺乏。该时期比较有代表性的实证研究是当时任教于田纳西大学的Banta教授及其研究团队进行的有关田纳西州的一系列个案研究[7][8][9]，其研究的侧重点在于分析绩效评估指标的设定、使用及其影响等。

从20世纪90年代开始，由于各种社会因素的影响，绩效拨款政策开始得到广泛扩散，这一政策也开始引起越来越多研究者的关注。除介绍、评论性文章和分析报告外，这个时期对该问题的实证研究主要分为两大部分：一部分是对于采纳该制度的州进行的深入个案研究，比如Banta等、Freeman等对田纳西州的个案研究[10][11]，Fore对南卡罗来纳州的研究等[12]。与前期主要关注绩效评估指标的设置不同，这个时期个案研究的议题主要集中在政策执行过程、政策对于大学行为和绩效的影响这两个方面。

另一个值得关注的研究是美国州高等教育财政官员委员会（SHEFOs）委托Burke等人所做的有关绩效拨款政策采纳情况的全国性问卷调查。该调查从1997年开始，每年进行1次，共开展了7次[13]。虽然这些调查仅做了简单的描述性分析，但它使得人们对全美各州绩效问责制的采纳现状有了清晰、整体的认识，而且为之后的各种定量研究提供了宝贵的数据支持。

2005年之后，绩效拨款政策不仅受到更多州的关注，而且得到联邦政府和一些全国性组织（如比尔﹒盖茨基金会、Lumina基金会、NCSL等）的推广[14]。这段时间，有关绩效拨款制的研究也迅速增加。大部分研究关注的主题仍然是绩效拨款政策的影响与效果。除了更多的个案研究，越来越多针对全美各州的量化研究开始出现。这些研究主要分析了绩效拨款政策与大学保持率、毕业率的关系[15][16]。但总的来说，目前未发现强有力的证据证明绩效拨款政策有效提高了大学质量与产出。

除了政策影响和效果的研究，这段时期还有一些学者开始关注绩效拨款政策的政策过程。这些研究从州内部因素和扩散传播因素等方面对政策采纳原因、政策失败、政策稳定性等议题进行了分析[17][18]。

 

三、高等教育绩效拨款政策的采纳和变迁研究

 

虽然高等教育绩效拨款政策引起了许多政策制定者和学者的关注，但是对于政策本身发展过程的实证研究还相对缺乏。下面，本文将从政策采纳、政策稳定性两个方面对有关绩效拨款政策过程的文献进行梳理。

（一）高等教育绩效拨款政策的采纳

美国高等教育绩效拨款政策的制定主要在州这一层级，因此政策采纳的过程不仅受到州内部的各种社会因素，如经济、政治和高等教育自身发展等因素的影响，也受到州与州之间传播和扩散因素的影响。

1.政策采纳的内部因素。对于影响高等教育绩效拨款政策采纳的内部因素，研究者主要从高等教育自身发展、经济、政治和地域等四个方面进行了分析。

有研究者认为，绩效拨款政策的出现和被采纳与20世纪70年代以来美国高等教育自身的发展有密切关系。经过战后的规模扩张，进入70年代，美国高等教育规模增长开始放缓，高等教育的发展从关注数量转变为关注质量，绩效拨款因其注重质量和产出而满足了这个时期高等教育发展的需求，因此得到了广泛的扩散[19]。还有研究者发现，高等教育协调机构的出现对于绩效拨款政策的采纳有显著影响。相比统一治理委员会，有协调委员会的州更倾向于采纳绩效拨款政策。McLendon认为，这是因为协调委员会由政府任命，更倾向于站在政府的立场加强对高等教育的问责，而治理委员会更多代表的是大学专业人员的利益，所以更倾向于减少政府对大学的外部控制[20]。

其次，经济因素也是影响绩效拨款政策采纳的重要原因。研究者认为，绩效拨款政策在20世纪90年代得到广泛采纳主要是由于这一时期美国州级政府财政萎缩，高等教育财政拨款减少，政府希望大学在有限的财政拨款下提高经费使用效率，降低教育成本[21]。而另一方面，大学也希望通过绩效拨款政策获得额外的政府拨款[22]。因此，绩效拨款政策受到了政府和大学双方的欢迎。

还有学者分析了政治因素对高等教育绩效拨款政策采纳的影响。他们发现，共和党在立法委员中所占的比例对绩效拨款政策的采纳有重要影响。相比民主党，共和党更倾向于加强对高等教育的问责和监控，绩效拨款正好满足了他们这一意识形态需求[23][24]。此外，研究者还发现，政府信息收集能力对绩效拨款政策的采纳有正向影响，这是因为信息收集能力的提高减少了政策推行所需的交易成本，同时减少了信息不对称的状况[25]。

最后，有学者分析了地区因素对高等教育绩效拨款政策采纳的影响。Burke的研究发现，南部和中部地区采纳绩效拨款政策的比例相对较高，另外，他还发现，大州采纳绩效拨款政策的可能性更大[26]。

Dougherty等人第一次系统地通过个案比较的方法研究了绩效拨款政策采纳的原因。他们发现，政策采纳是不同的倡导联盟相互博弈的结果。政策学习在政策采纳的过程中起到了重要作用，以前的政策经验、政策参与者的认知和观念都为政策行动者提供了一个学习的机会，型塑了绩效拨款的政策目标和政策内容。除此之外，他们还探讨了机会之窗在政策采纳中的作用[27]。

2.政策采纳的传播和扩散因素。对于绩效拨款政策采纳的传播和扩散因素的研究，比较有代表性的是McLendon（2006）、Gorbunov（2013）以及Dougherty et.al （2014）的研究[28][29][30]。

McLendon的研究采用了Berry & Berry提出的政策创新和扩散的理论框架，使用事件史方法，分析了政治、经济、政策扩散等多方面因素对高等教育绩效拨款政策采纳风险率的影响。在该研究中，McLendon采用临近州采纳该政策的比例作为测量政策扩散的指标。研究结果发现，绩效拨款政策主要受州内部因素（比如共和党在立法委员中所占的比例、州高等教育治理结构等）的影响，而传播和扩散因素对于对绩效拨款政策的采纳并无显著影响[31]。

Gorbunov在McLendon研究的基础上对政策扩散的测量指标进行了细化。他采用了四个不同的指标来进行测量：（1）区域性扩散：临近州采纳绩效拨款政策的比例。（2）模仿性扩散：意识形态相似的州采纳绩效拨款政策的比例。（3）仿效性扩散：政策成功（政策持续5年以上）的州占所有采纳该政策的州的比例。（4）竞争性扩散：出于获取竞争优势的考虑而进行的模仿。这个指标是通过政策环境压力来间接进行测量的，州所处的竞争压力越大（采用外州学生与本州学生数量比作为测量指标），受到时间和资源的约束越大，就越可能借鉴其他州的政策。Gorbunov的研究发现，除了受州内部因素（公立大学入学率的年均变化率、民主党议员的比例、州存在高等教育协调委员会等），传播和扩散因素中的仿效性扩散会对政策的采纳率有影响，但是其他三种扩散机制无显著影响[32]。

Dougherty等的研究则从政策企业家的角度分析了绩效拨款政策扩散的原因。他们发现，在田纳西、俄亥俄和印第安纳三个州绩效拨款政策被采纳的过程中，外部基金会——Lumina基金会和梅琳达﹒盖茨基金会扮演了重要的政策企业家角色。Lumina基金会的“创造可负担的学习机会”（Making Opportunity Affordable），以及Lumina基金会和梅琳达﹒盖茨基金会共同扶持的“完成美国大学教育”（Complete College America）项目通过专家、工作人员、相关的咨询公司和研究机构对州长和立法人员进行游说，还全程参与整个政策制定过程，对于绩效拨款政策的传播和扩散起到了巨大的作用[33]。

（二）高等教育绩效拨款政策的稳定性

过去的30多年中，绩效拨款政策的发展表现出相当的不稳定性，主要体现在政策失败、政策终止以及政策的重新采纳上。

Burke和Modarresi选取9个采纳过绩效拨款政策的州作为研究对象，将其分为政策稳定和政策不稳定两个组，使用典型判别分析（canonical discriminant analysis）的方法，比较了两个组在不同维度上的表现。研究发现，比起由外部政策行动者（商业界、州长、立法委员、公众代表）主导政策过程的州，由内部政策行动者主导政策过程州的政策稳定性更强。其次，他们发现政策目标的选择对政策的稳定性有重要影响，如果政策目标更关注质量而不是效率则稳定性更强。此外，充足的计划时间、较少的绩效指标、经费充足、政府目标稳定等因素，均会对政策的稳定性起到重要影响作用[34]。

Dougherty等人的研究采用多个案比较的方法，分析了伊利诺伊、华盛顿和佛罗里达州政策终止的原因。他们发现，绩效拨款政策的不稳定性主要来源于以下几个因素：（1）财政因素：政府高等教育财政拨款的萎缩，使得一些州取消了绩效拨款的经费支持。（2）支持者因素：一是缺乏院校的支持，一些院校认为并未从绩效拨款政策中获得预期的额外收益，一些学校认为绩效拨款政策妨碍了大学的自治权。二是因为人事变动失去主要的支持者。（3）政策因素：以政府预算附件而不是法律形式通过的政策更容易终止[35][36]。Gorbunov（2013）的研究也得出了相似的结论[37]。

 

四、高等教育绩效拨款政策的效果与影响

 

在过去的30年中，高等教育绩效拨款政策在美国得到了广泛传播。该政策到底对大学的质量和产出产生了怎样的影响是研究者们非常关心的问题。目前有关政策效果的研究主要分为两类：一类以单个州为研究对象，一类是以全美为研究对象。

（一）以单个州为对象的研究

目前，在有关绩效拨款政策效果的研究中，个案研究占了很大比重，研究对象主要是绩效拨款政策影响较大的几个州，比如田纳西、俄亥俄和南卡罗来纳州等。这些研究主要从大学观念和行为、大学产出等方面对绩效拨款政策的效果进行了研究。

首先，一些研究发现绩效拨款政策改变了大学的关注目标和资源分配行为。绩效拨款政策实施后，大学管理者对于政府高等教育议程和绩效指标的关注度增强[38]。同时，大学也更加关注自己的绩效表现，开始注重自评活动[39]。Liefner（2003）的研究发现，受到绩效拨款政策的影响，大学在进行资源分配的时候，会将更多经费分配给与绩效指标更为相关的项目[40]。

其次，绩效拨款政策对大学的学术以及学生服务行为产生了一定的影响。一些个案研究发现，绩效拨款政策实施后，大学为了获得更高的绩效得分，会相应调整大学的组织结构和人员结构，比如缩小或者取消一些效率较低、招生较少的专业，或进行院系合并与调整等，有些学校改变了毕业标准，以获得较高的毕业率[41][42][43]。在学生服务方面，有研究发现，绩效拨款政策使得大学在一些管理环节的效率和服务质量有所提高，比如学生辅导和咨询、学生贷款和财政资助、就业咨询和服务等[44][45][46]。

最后，一些研究通过个案研究分析了绩效拨款政策对保持率、毕业率、就业率等大学产出方面的指标的影响。除了Martinez 和 Nilson（2006）年对南达科他州的研究外[47]，大部分的研究都发现绩效拨款政策对大学产出并没有显著影响[48][49]，或者虽发现大学的绩效有所提高，但缺乏强有力的证据证明这些变化是由绩效拨款政策引起的[50][51]。一些研究还区分学校类型、拨款金额对结果进行分析，但结论并无不同[52]。

（二）以全美为研究对象的大规模量化研究

从2000年开始，在Burke调查数据的基础上陆续出现了一些针对全美各州政策效果的定量研究。Shin和Milton 的研究分析了1997-2001年期间，高等教育绩效政策的实施与大学绩效的关系。他们以四年制大学为研究对象，用毕业率数据作为衡量大学绩效的指标，采用多重线性模型（HLM）对该问题进行了分析。研究结果发现，采用绩效拨款的州与未采用该政策的州在大学毕业率上并没有显著差异[53]。Volkwein和Tandberg则以Measuring up 2000、2002、2004以及2006年有关高等教育的绩效评分（包括大学准备程度、入学机会、学费可负担性、大学完成率和学生学习6个方面）为衡量大学绩效的指标，采用时间序列分析和OLS回归的方法对该问题进行了分析，他的研究同样发现，绩效拨款政策对大学质量并没有显著影响[54]。此外，还有研究者分析了绩效拨款政策对联邦研究经费获得数额的影响[55]、绩效拨款政策对不同类型的学校毕业率的影响[56]，研究结果均发现，绩效拨款政策对大学绩效并无显著影响。

上述几项研究均以Burke的数据为基础，这个数据的一个缺陷是未区分政策对象是四年制大学还是两年制大学。Tandberg和Hillman（2014）最近的研究解决了上述问题，并在模型中涵盖了政策实际执行年限的变量。此外，他们在研究方法上也有了突破，采用了双重差分的方法，这种方法更适用于政策效果的因果关系判断。然而，他们的研究仍得出了与上述几项研究相似的结论[57]。

绩效拨款政策并未收到预期效果的原因是多方面的：一是政策设计和政策执行方面的问题，如绩效指标设计过于复杂，政府政治环境不稳定，绩效拨款的资金数额所占比重过小等；另一个重要原因就是绩效拨款政策的影响力只达到学校这个层级，而未真正影响到院系和教师，而后者才是改变毕业率的最重要的因素[58]。

 

五、研究启示与展望

 

（一）现有研究的启示

目前高等教育绩效拨款已经成为一个世界性的潮流，不仅美国，澳大利亚、英国、意大利、丹麦等国也相继采纳了该政策。中国目前也走在进行绩效拨款改革的道路中，因此对美国绩效拨款政策的深入研究将有助于我们理解该政策实施的条件、障碍、益处和不足。从上述有关绩效拨款政策研究的文献梳理中，我们可以得出以下几点启示：

首先，绩效拨款政策是一把双刃剑，它既有提高大学绩效的有利的一面，也可能产生一些不可预料的负面效果，比如为提高毕业率而降低毕业标准，忽略绩效指标未涉及的重要目标等等。同时，指标的设置应该具有一定的弹性，以适应不同类型院校多样化的需求。

其次，绩效拨款政策的产生和发展受到政治、经济、高等教育等多种外部因素的影响，是嵌入在当时当地的政策语境当中的。因此在进行政策学习和移植的时候，一定要理清政策内容与政策环境的关系，因地制宜地制定实施办法与绩效指标。

再次，从以往的研究中我们发现，政策制定环节的许多因素可能会对政策实施的效果产生影响。比如：必须具备持续稳定的资金支持，绩效评估指标不宜过多，评估过程应尽量简单，不宜占用过多的人员和资金，前期的试点和预调研应尽量充分等等。

最后，绩效拨款政策的实施效果还与政策参与者息息相关。整个政策制定过程应尽量公开公正，听取尽可能多的政策相关者的建议。

（二）有关绩效拨款政策研究的展望

经过上文的梳理我们发现，虽然目前有关绩效拨款政策过程和政策效果的研究已经非常丰富，但还存在一些有待补充与深化的方面。

1.有关绩效拨款政策过程的研究。目前，学者们通过案例研究、事件史分析等多种方法对绩效拨款政策的扩散和稳定性进行了探讨，但其中具备理论深度的解释性研究还相对比较少。今后有关此问题的研究可以从如下方面进一步深入：

首先，绩效拨款的发展过程实际上可以分为两个大的阶段，研究者将其称为绩效1.0和绩效2.0[59]。绩效拨款1.0关注多项绩效指标，其经费来源于额外的专门拨款但通常金额较小，而绩效拨款2.0主要关注毕业率以及与之相关的指标，经费来源于现有的州高等教育财政拨款，金额大小不固定[60]。绩效拨款1.0和2.0在政策环境和政策动力方面存在较大区别。现有的研究大多未对二者加以区分，而是笼统地合并在一起进行分析，就有可能导致结果的偏差。

其次，目前有关绩效拨款政策扩散的研究主要采用的是Berry & Berry 的政策扩散模型，该模型比较关注地理位置对于政策扩散路径的影响，一般以邻近州政策采纳率作为衡量政策扩散的指标。然而，这种倾向受到一些研究者的批评[61]。越来越多的研究发现，在现今的网络时代 ，地理邻近因素对许多政策扩散过程已不具有重要影响[62]。不少研究者，包括Berry & Berry也开始关注非邻近性政策扩散，尤其是跨州的组织与政府代理机构对政策扩散的影响[63]。事实上，近年来还出现了许多新的解释政策扩散动力机制的理论，比如Elkins和Simmons（2005）提出的政策采纳和政策学习模型等[64]。此外，新制度主义的“合法性机制”、社会网络学派的“社会网络机制”也对我们分析政策扩散具有借鉴意义，虽然Dougherty等人对于政策扩散过程中的合法性压力以及政策行动者网络的作用略有提及，但系统性的实证研究目前还是相对罕见的，值得今后的研究予以补充。

最后，目前针对绩效拨款政策过程的研究仅局限于单个州，而未将其放到整个政策制度化的脉络中去。因此，今后的研究可以从历史的角度出发，比较在不同的制度化发展时期，各个州政策过程的差异。

2.有关绩效拨款政策效果的研究。通过上述文献梳理我们可以发现，目前有关绩效拨款政策效果的研究很丰富，而且随着新的数据和研究方法的出现，研究设计越来越精细，然而，这个领域也还存在一些研究的空白点。

首先，政策效果会受到政策本身各种特征的影响，比如政策包含的政策行动者网络及其资源、政策的持续时间等等。而目前的研究仅仅分析了是否采纳该政策对大学产出的影响，而没有将政策特征因素考虑进去。

其次，目前仅有的几项关于政策效果的量化研究关注的都是毕业率等指标，然而，如果不对大学的行为进行分析，就无法深入理解绩效拨款政策对毕业率有效或者无效的原因是什么。此外，即使面对相同的政策环境，不同的行动者根据自身的资源和需求，也会发展出不同的行为策略，而目前还没有绩效拨款政策对不同类型的大学行为策略影响的研究。

再次，如前所述，绩效拨款1.0和2.0在政策目标和政策动力上具有较大的差异。绩效拨款2.0 主要以提高毕业率为目标，但是绩效拨款1.0的政策目标却比较多元。因此，笼统地以毕业率来作为衡量政策效果的指标则有失片面性。

最后，有关政策效果的研究目前还是以个案研究为主，因受数据的局限，量化研究数量不多，且精细化程度不足。Tandberg & Hillman（2014）的工作提供了新的数据库[65]，这个数据刚刚发表，为今后这方面研究的推进提供了基础。

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