摘   要：义务教育财政效率是财政效率在义务教育领域的延伸和应用，在财政支出基本方向明确之后，义务教育财政支出的经济效率主要表现为：财政资金的配置规模和结构是否合理；财政支出在运行过程中是否实现了成本最小化或产出最大化；财政支出制度的安排是否合理有效。这就是义务教育财政支出效率的三个维度：配置效率、技术效率和制度效率。文章通过界定义务教育财政效率的内涵，梳理了和评价了度量效率的五类方法，分析影响效率的主要因素，寻求提高义务教育财政支出效率的有效途径。

关键词:义务教育；财政效率；配置效率；技术效率；制度效率

基金项目：北京市教育科学“十二五”规划2014年度重点课题“北京教育基本公共服务水平评价研究”（项目批准号：AHA14165）。

中图分类号：G40-054      文献标志码：A      文章编号：1674-2311(2015)3-0067-08

作者简介:杜玲玲，女，北京教育科学研究院助理研究员，北京师范大学经济与工商管理学院博士研究生，研究方向为教育经济、教育财政（北京   100101）。

引言

 

随着教育经费的增长成为世界趋势，各国要求提高效率的呼声越来越高。教育的需求增长与供给不足的矛盾日渐突出，解决这一矛盾一方面可以从社会资源分配的角度，为教育争取更多的资源，另一方面也需要研究如何以更高的效率来使用已获得的资源。教育财政支出的规模和结构是由政府通过公共财政安排而实现的，与其他公共财政支出一样，教育财政支出也必须符合效率的原则。对我国而言，长期以来各地区教育资源浪费严重，另外由于基础数据缺乏，教育管理的重心在于数量扩张，以及教育经费持续短缺等原因，我国教育财政效率的研究和评价还比较薄弱，难以对教育财政效率做出全面、可靠地评价。因此需要研究客观的支出效率评价体系，寻找提高教育财政效率的有效途径。 

本文在我国政府财政支出和教育财政支出的大框架下，分别从配置效率、技术效率和制度效率等层面对义务教育的财政性经费支出效率进行探讨。

 

一、义务教育财政效率的内涵

 

（一）财政效率与义务教育财政效率

财政效率是政府为满足公众公共需要，促进公众公共福利的改善，在对财政资金进行筹集、配置和使用过程所形成的投入与产出的比例关系，财政效率可以分为财政收入效率与财政支出效率。

王旭东认为财政效率分为经济效率和社会效率：财政经济效率是指财政职能的履行应当有利于促进社会资源的合理配置和经济机制的有效运行。财政的社会效率是指财政工具的运用应满足政府职能的需要, 保证社会效率的实现。[1]栗玉香以有关财政效率和教育财政效率的研究为基础，将教育财政效率分为配置效率、运行效率与技术效率三个方面：配置效率是财政资金配置于公共教育领域所形成的效率；运行效率是指教育财政资金拨付过程的效率；技术效率指的是教育财政资金的使用效率，主要体现为学校财政投入与产出的比例关系。[2]

本文主要探讨财政支出的经济效率，是指在财政支出根本目的得以满足基础之上支出的有效程度。从财政支出的内容来看，主要包含三个方面：财政支出的规模、范围与结构；财政支出的成绩与效果；财政支出的方式与手段。支出范围与结构的确定是从宏观和中观层面解决财政资金的分配对象及所占份额问题；支出的成绩与效果是从微观层面评价财政资金的利用效率和结果问题；支出方式与手段的选择则是考察如何分配资金的问题。三者相互联系，彼此促进，形成了一定时期国家财政支出的管理体制。

义务教育财政效率是财政效率在义务教育领域的延伸和应用。在财政支出基本方向明确之后，义务教育财政支出的经济效率主要表现为：财政资金的配置规模和结构是否合理；财政支出在运行过程中是否实现了成本最小化或产出最大化；财政支出制度的安排是否合理有效。这也就是义务教育财政支出效率的三个维度：配置效率、技术效率和制度效率。

需要说明的是，主流的教育财政学研究者通常在微观层次上理解教育财政效率，把效率理解为投入与产出的关系，并将效率充足与公平并列作为评价教育财政体系的三个标准。这与财政学界对财政效率的界定有一些差异，后者实际上涵盖了充足、公平与效率三个标准。[3]本文以财政学对于效率的研究为基础，有关义务教育财政支出效率的评价，包含了微观教育财政评价中有关充足与公平的部分内容。

（二）义务教育财政效率的三个方面

根据义务教育财政支出的内容，支出效率包含配置效率、技术效率和制度效率三个方面：配置效率是从宏观和中观的角度衡量支出规模和结构；技术效率是从微观角度衡量财政投入与产出之间的关系；而财政资源配置的计划或“意愿”是由政治决策及政治制度决定的，因为财政支出不仅仅是一个管理过程或技术过程，更是一个政治过程，政治因素会影响预算模式和转移支付模式，进而影响支出结果。预算制度和转移支付制度的效率是合理确定财政支出规模、改善财政支出结构、改进支出方式和手段的重要基础，不同的预算模式和转移支付模式会产生不同的支出效率。

1．义务教育财政支出的配置效率（支出结构）。配置效率是财政性经费配置于义务教育领域所形成的效率，既包括经费支出规模，也包含在教育财政支出规模既定时，经费应该配置在哪里，配置多少以及配置效果如何，即义务教育财政支出的规模、范围、结构以及这种安排对社会、经济及教育发展的作用。

评价配置效率的高低，主要从宏观和中观的层面：首先要看义务教育财政支出总量是否能为实现义务教育普及和发展的目标提供足够的资金支持；其次还要看经费的支出结构、层级政府间结构和区域间结构是否合理。

2．义务教育财政支出的技术效率（支出效果）。技术效率是指义务教育财政性经费的使用效率，主要体现为财政投入与产出的关系，将教育过程看成一个生产过程，看既定的财政投入是否实现了教育产出最大化，或者一定的教育产出，能否实现成本最小化。

评价义务教育财政支出技术效率的高低，主要从微观的角度：以中小学为分析对象，分析单个要素（经费、师资、办学条件等）的投入产出比或要素的边际生产率，或者多种要素的投入与多产出之间的效率值；也可以从宏观的角度，探讨区域间的财政技术效率差异，但由于投入与产出指标选择的不同，有关技术效率的研究结论也存在差异。

3．义务教育财政支出的制度效率（支出约束）。制度效率是指义务教育财政性经费的支出方式和制度安排是否合理有效，主要体现为义务教育的财政预算制度和转移支付制度。预算模式主要有分项列支式预算、绩效预算、计划-项目预算、零基预算、新绩效预算等；而转移支付模式分成不指定用途的无条件转移支付和指定用途的有条件转移支付两类。无条件转移支付又称一般性补助或无条件拨款，有条件转移支付又称有条件拨款或专项补助，按其是否有配套资金的要求，又可分为有条件非配套性转移支付和有条件配套性转移支付两种。

经济学对制度效率的分析包含两个方面：一方面是制度的绩效，另一方面是制度的实施效率。衡量制度效率有两种方式：一种假定制度选择的费用是给定的，能够提供更多服务或实现更多功能的制度是更有效的制度；另一种假定制度所提供的服务或实现的功能为既定，选择费用较低的制度是更有效的制度。

 

二、义务教育财政效率的度量

 

（一）指标法——配置效率

配置效率主要是从宏观上判断教育财政经费的分配及其效果，一般在不同的区域或不同的层级政府层面上进行。关于义务教育财政的配置效率，一般包含三个方面的内容：一是教育财政支出规模及结构，着眼于说明教育财政支出总量的问题，阐明并解释教育与其他公共服务支出的结构和规模变动的关系，找出影响教育财政总支出的因素。二是义务教育财政支出规模及结构，着眼于说明义务教育财政支出总量的问题，研究教育财政支出在学前、义务、高中及高等教育间的结构安排，找出影响义务教育财政支出的因素。三是义务教育财政支出结构分析，主要是不同层级政府间义务教育经费的支出责任、不同区县间义务教育财政支出的差异、义务教育经费内部的事业性经费支出（人员经费和公用经费）与建设经费支出的结构及其影响因素等。

指标法是评价财政效率的一个基本方法。在早期的研究中，研究者使用生均经费或生均培养成本度量教育资源利用效率。国家教育发展研究中心对我国地区义务教育办学效益进行研究，使用“效益系数”来度量总体办学效益，其计算方法是，某届学生按时毕业者所用学年数除以该届所有学生（含辍学生及留级生）实际花费的学年总数。[4]有的研究使用升学率、辍学率等产出质量指标以及生师比、生均图书册数等投入要素指标度量办学效率。王善迈在较为系统地论述了教育效率问题之后，按照投入要素的使用效率构建了三类指标，即人力、物力、财力资源使用效率指标。[5]还有相当多的研究根据相关法律法规（宪法、教育法、义务教育法等），来评价全国财政性教育经费占GDP比例的实现程度。根据“三个增长”（各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长，按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，教师工资和学生平均公用经费逐步增长）中预算内义务教育拨款增长率是否高于财政经常性收入的增长来考查政府财政性预算内义务教育投入的情况。也有学者通过对各级教育财政支出的结构及生均经费指数进行国际比较，来评价义务教育财政支出的配置是否充足，结构是否合理。而中小学生均经费的差异系数、基尼系数或麦克伦指数等指标，主要用来衡量区域间义务教育财政支出的配置是否公平合理，同时可以通过年度差异系数等指标的变化，来衡量财政配置效率是否提高。也有学者提到通过利益归属度（实际享用教育财政资源的人数与应享用教育财政资源的总人数之比）和满意度（公众对政府教育财政配置状况的满意程度）来衡量教育财政的配置效率。

还有很多的文献是从政府公共管理的角度，通过构建指标体系进行教育经费支出的绩效评价，例如：陈学安认为财政绩效评估首先应明确财政支出绩效评价的对象，在此基础上建立科学的绩效评价指标体系，指标体系的建立应遵循短期效益和长期效益、定性与定量、统一与专门指标相结合的原则。[6]朱志刚认为，教育经费支出的绩效评价指标体系应该由教育投入的努力程度、进步程度、资源配置的合理性和教育投入的努力程度、进步程度、资源配置的合理性和教育投入的利用效率四大指标构成。[7]吴建南、李贵宁从总体状况、目标达成、合规性、直接影响以及间接影响等五个方面，构建了包含44项指标的评价教育财政支出绩效的通用指标体系。[8]丛树海、周炜，刘晓凤等将公共教育的评价指标设计为基础类（投入、过程、产出、效果）、评价类（经济性、效率性、有效性三个方面）。[9][10]吕炜、王伟同依据公共教育支出绩效的内涵以及教育支出本身的过程特性，建立了投入绩效、使用效率、配置结构、管理效率、产出结构、产出效率、产出质量、外部经济绩效、外部社会绩效等9大类42项指标体系[11]等等。

（二）计量模型回归——技术效率

财政充足和结构合理能提高支出效率，但更为现实的问题是在既定的财政支出基础上，是否实现了成本最小化和产出最大化。财政的技术效率一般是从微观的角度入手，将各级政府或各个学校看成一个生产单位，假定他们处于实际产出与理论最优产出完全相等的生产有效率状况，建立生产函数模型评价投入要素（财政经费）对产出的影响，并找出影响产出关键性投入指标，帮助决策者合理配置资源。后来的研究通过不断修正假定，即政府或学校可能并非完全有效率，并不断改进计量模型和方法，推动了技术效率研究的发展。

利用计量模型回归的方法，主要是将一些投入与某些感兴趣的产出相联系，确定拥有较多资源投入的学校与所有学校的平均水平相比，是否有更高的产出。这类方法假定学校都是有效的，在此基础上构建教育生产函数的方程模型，探讨哪些投入对产出有显著影响。具体的计量方法包括普通最小二乘回归[12][13]、分层线性回归[14][15]和分层线性增值模型[16][17][18]等。

严格来讲，计量模型描述的是各个学校的平均产出或平均投入，并不能算作是对每个学校效率的估计，因此如果函数要反映用一种投入或投入要素组合所引起的最大化产出(或一种产出或产出组合所需要的最小化成本)，那么它只是适宜于那些已经实现了效率最大化的学校。

（三）随机前沿分析方法（SFA）——技术效率

随机前沿分析假定学校不一定都是有效的，计算每所学校的效率值。这种方法主要通过参数估计随机生产边界，分析学校在投入与配置既定的前提下，实际产出与最大可能产出之间的关系，将单个学校与教育生产边界点相比较，从而获得每个学校效率情况的分析。评价学校绩效与生产边界的关系，目的是区分出哪些学校相对于生产边界值具有更大的产出。目前采用这种方法研究教育效率问题的文献，多集中在高等教育，基础教育并不多[19]。

（四） 数据包络分析方法（DEA）——技术效率

DEA是一种基于线性规划的用于评价同类型组织（或项目）相对效率的特殊工具手段。当被衡量的同类型组织有多项投入和多项产出，且不能折算成统一单位时，就无法用常规方法算出投入产出比的数值。例如学校，输入可以是经费、教职员工人数、办学硬件条件、各类职称的教师人数等等；输出可以是毕业生人数、学生的质量（德，智，体）、学校的各项成果（数量与质量)等等，这时候就可以采用数据包络分析（DEA）。DEA首先是筛选出最有效率的学校，然后测量其他学校距离边界点的距离，在边界线上的学校是最小化投入或最大化产出的学校。所以DEA估计的是所有样本学校中，某个学校相对于最有效学校的绩效如何。但这种方法要求被评价的生产单位必须性质相同，即投入要素与产品都是相同的，因此，如果对学校效率进行评价，需要选取同类学校。另外，DEA无法考察投入对产出的影响过程，无法体现哪种投入对某种产出更重要。从2000年后，采用这种方法研究教育效率的文献逐渐增加[20][21][22][23][24]。

需要说明的是，在此类实证研究中，财政支出只是作为政府或学校投入的一个要素，一般都会同时考察其他的投入要素，目的是判断学校是否有效利用了资源实现产出最大化，同时寻找影响教育生产的主要因素及最佳的教育投入组合，从而达到提高效率、降低成本的目的。国外学术界对教育生产效率的关注程度和研究数量都远远超过国内，而有关高等教育效率的研究又多于义务教育。

义务教育（财政）效率的实证研究旨在测度学校教育实际效果，识别对学校产出有价值的投入，但由于教育制度的复杂性，投入产出研究的范围过大，许多变量的选择更多的是由于数据的可得性决定的，对投入的选择是缺乏理论支撑的，另外产出变量除标准的学业成绩外，许多产出是难以测量的，从而不同的研究并没有一致的结论。

（五）交易成本、制度设计——制度效率

从预算制度效率评价的角度来讲，在我国的公共预算研究中，研究者一般倾向于将预算过程看成一个技术过程和管理过程，进行绩效评价研究。但预算过程也是一个政治过程，政治因素会影响预算结果。不同的预算模式是各国在不同预算环境下的选择，可以用交易成本作为衡量标准，来审视预算组织制度安排的合理性，从而寻求更有效的预算组织结构设计方案。娄峥嵘利用交易成本理论，将具有不同性质的交易分派给不同的治理结构，实证分析了我国在预算不确定性、信息不对称性和资产专用性程度比较大的预算环境下，选择控制取向（包括内部行政控制、外部政治控制和产出控制）的预算模式是交易成本最小、制度效率最大的预算组织形式。[25]教育预算作为政府的教育收支计划应充分体现出公共财政框架下政府承担的教育责任。成刚认为理想的公共财政框架下的教育预算制度应该具备以下几个特征：预算编制方面，首先应满足教育经费“三个增长”的法定要求；其次，在财力允许的前提下，保证编制预算透明、科学、合理, 满足教育事业的发展，义务教育事业尤其是农村义务教育事业的经费应由政府全部负担；最后，合理编制教育预算的基础上，政府部门应对教育经费的使用进行评价。[26]

教育财政转移支付制度，是中央与地方政府间或上下级政府间教育财政转移支付的制度规范，简称层级政府间教育财政转移支付制度。它是层级政府间财政转移支付制度的一部分，是基于政府间教育事责与财力不对称、地区间财力不均衡而设立的，其目的是均衡公共教育财政和实现公共教育服务均等化，从而促进教育均衡发展，实现教育公平。[27]教育转移支付是财政转移支付的重要组成部分，一般性转移支付包括税收返还与过渡时期转移支付两部分，前者基本上没有起到转移支付的作用，保持了原有的利益格局；后者则是为了平衡各省区间公共服务水平的差距。但由于前者数量大而后者数量小，所以对缩小各省区公共服务水平差距作用甚微。同样道理，包括在一般转移支付中的教育转移支付，对缩小各省区间公共教育服务水平的差距作用非常有限。专项转移支付中包括专项的教育转移支付，但这些专项转移支付资金多用于一次性或临时性的项目，对学校的经常性经费没有多大影响，只能解决一时之急，并不能从根本上缩小各省区公共教育服务水平之间的差距。[28]

需要说明的是，“转移支付制度效率”不同于“转移支付效率”，前者关注的是制度本身的合理性和效率，而后者强调的是制度实施结果的效率。评价政府间转移支付的制度效率，可以通过制度效益的改进来反映，其中，政府间转移支付制度收益是转移支付目标的实现程度， 即转移支付纵向目标和横向目标的实现程度。[29]纵向和横向目标的实现程度越高，即政府间财力配置达到的效用均衡程度越高，则效率越高。

前文提到，转移支付有不同的模式，对效率的影响也不同。李祥云通过经济学分析，将不同的转移支付模式与不同的政策目标相结合，以提高制度效率：若要实现义务教育财政纵向均衡的目标，最好的办法是采用无条件的一般性转移支付形式，若把财政横向均衡定义为财政能力的均衡，只需要选择无条件的一般性转移支付形式即可；若更关心支出结果的横向均衡，则有条件的专项补助成本更低（或更有效）。[30]

 

三、我国义务教育财政效率的影响因素及政策建议

 

（一）影响财政支出效率的主要因素

1．经济发展水平、政府间的财政能力，以及义务教育财政体制是影响义务教育财政支出配置效率的主要因素。教育发展从根本上说取决于经济发展水平与财政实力。改革开放以来，由于非均衡的区域经济发展战略，再加上自然、历史和文化等诸多因素影响，我国地区间的经济发展水平与财政实力差距不断扩大。

对义务教育管理和财政体制而言，1986 年颁布的《中华人民共和国义务教育法》和1992年颁布的《义务教育法实施细则》，确立了地方负责、分级管理的义务教育办学体制，明确了个人和政府共同分担、地方负责的义务教育财政体制。这些政策法规构成了农村税费改革前的义务教育财政制度的基本框架。在三级办学的体制下，县乡政府是义务教育管理和经费筹措的主体，中央及省级政府在整个义务教育（特别是农村义务教育）经费的筹措与分配中占有的比重或份额非常之低。2001 年国务院《关于基础教育改革和发展的决定》和2003 年国务院《关于进一步加强农村教育的决定》，提出了农村义务教育管理新体制，即：“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”。规定县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、市、乡等各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。但由于没有规定中央政府和省、县、乡(镇) 政府的法定负担结构，各级地方政府对义务教育的投入主要依赖于（本级）地方财政收入，在各地经济发展水平和财政能力差异较大的情况下，必然导致教育经费支出的巨大差异。在一些贫困县，由于县级财力不足，教师工资得不到保障，中小学公用经费短缺现象仍很严重，县级以上政府投入责任不明确，缺乏科学的经费分担机制，财政投入总量不足。在这种背景下，2005 年，国务院颁布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》， “明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》则提出将义务教育全面纳入财政保障范围，实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的投入体制。进一步完善中央财政和地方财政分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，提高保障水平。

2．影响义务教育财政技术效率的因素比较复杂，因为将教育视为一个生产过程，以学校为单位，利用实证研究探讨教育投入与产出的关系时，教育投入（不仅仅是财政经费的支出）与产出的指标选择对效率的结果影响比较大，而不同的研究选取的指标也不尽相同。在识别和测量教育投入方面，已经取得了很大进步。[31]在中小学，教育投入一般包括学校方面、教师方面、学生家庭及学生个体方面、时间方面的投入等。但到底学校、教师或家庭的哪些投入应该被包含在内存在较多争议。教育投入产出的研究需要学校组织理论、教学以及学习理论的指导，从已有研究来看，教育投入量的选择基本都是凭直觉、经验或政策的需要，或是数据的可得性。汉纳谢克（Hanushek E.A.）认为，许多教育生产函数研究中的变量选择更多的是由于数据的可得性决定的，而非理性讨论的结果，因此对投入的选择是缺乏理论支撑的。[32]但在缺少完美演绎理论的情况下，从归纳的角度去选择投入要素数据进行分析也是适合的，但重要的是对这种归纳式的研究要保持一致性且将来能够进行检验。

在文献中，经常提到教育产出是认知能力和非认知（情感）能力，但结合非认知能力的教育投入产出分析比较少。因为教育产出具有多样性（如学生的学业成绩、道德品质、动作技能的等）、联结性（如认知能力与像自尊等某些情感特征可以同时产生）及相互排斥性（如对学习成绩的追求可能导致较高的辍学率）。因此很难将每一种产出的生产函数合成一个总的生产函数。解决这一问题的方法有两种：一种基于这样的假定，既然教育产出是紧密相连的，那么在研究中就可以使用一种产出，而将其他产出都视为这种产出的副产品。这一假定导致人们更多使用认知测验成绩来测量产出，但问题是忽视了认知测验无法测量的教育产出（如情感、态度等）；另一种方法是马丁·卡兹曼（Martin Katzman）和米歇尔·罗特（Michael Rutter）提出的分别对每一种产出单独做投入产出分析。[33]科恩和盖斯特将教育产出分为五类进行了举例说明：基本技能、职业技能、创造力、态度和其他产出，认为宾夕法尼亚州教育质量评估模型中的产出描述比较全面：自我观念、理解他人、基本的口头技能、基本的算术技能、喜欢学校、公民素养、健康习惯、创造性产出、职业发展、对人类成就的认识、为变革做的准备等。[34]

国内研究中，义务教育的投入要素包括：生均经费、班级规模、生师比、学校规模、教师经验、教师资格、教师收入、父母工作性质、父母受教育程度、家庭社会经济背景、同伴考试分数、智商测验分数、学习努力程度、有效学习时间等等，而产出指标都是中小学生的数学语文成绩。少量以地区（而非学校）为对象的财政支出技术效率的研究，由于数据的可获得性，基本都是以培养的学生数作为产出变量。不同的研究，所得出的关于影响技术效率的因素差异也比较大。[35]

3．对预算制度效率而言，预算的法制建设、预算的编制和监督是重要的影响因素；而对转移支付而言，政策目标和转移支付模式是影响制度效率的主要因素。《预算法》是预算管理的基本法律依据，但目前政府预算实际决定权仍不在人代会手中，违背政府预算的行为也鲜有受到法律惩处。政府预算法治化的实质，是全体社会成员对政府行为的约束、规范与监督，需要将政府所有的收支，除某些特殊的之外，都对人代会和社会公众公开，而目前编制的部门预算仍缺乏应有的公开性，缺乏监督。同时，我国预算编审和执行的时间也不合理，预算编制和审议的时间都较短，在预算执行问题上，我国预算年度从当年的1月1日起到12月31日止而，目前全国人大会议召开的时间是每年的3 月份，省级人大要稍早一些，一般在2 月份，而省以下各级人大, 甚至要到每年的5、6 月份。这就意味着每年有一个季度（甚至是半年）的时间处于无预算状态，存在着预算先期执行的问题。这种不规范的先期执行做法，弱化了预算的法律约束力，容易在制度上使上一年同期的不合理支出合法化，给本年预算留下隐患。另外，预算编制方法也很重要，我国正在推行零基预算改革，但其方法的可操作性和推广性仍有待商榷，需要建立科学的支出标准和预算定额。

对于转移支付模式的选择，前文已经提到，需要结合不同的政策目标。实际操作过程中，在“以县为主”的办学体制前提下，讨论义务教育经费的转移支付问题，还有一个很关键的因素就是作为义务教育的办学主体的县级政府，标准的义务教育办学经费需求到底是多少？不同地区县级政府能够承担的义务教育经费是多少，实际支出是多少？全国义务教育经费的缺口到底有多大？究竟哪些省份需要中央给予补助，哪些省份不需要？哪些县级政府需要补助，哪些不需要？中央和省级政府如何补助县一级的义务教育，两级政府间如何分担比较合理？王善迈等通过相关规定和经验模型，以及县一级义务教育经费和相关社会经济数据，合理的测算出县一级政府义务教育经费的标准需求和供给能力，并最终估计出县级政府义务教育经费的缺口。[36]同时根据这一缺口的大小，设计出科学的义务教育财政转移支付公式，在政府间合理的分担义务教育经费。

（二）提高我国财政支出效率的政策建议

1．我国现行义务教育财政体制属于典型的低重心分权型管理模式，需要完善各级政府共同分担的机制，并以县级政府作为义务教育的管理主体。同时，适当调整教育的发展战略，优化教育资金的分配结构，加强各级政府对义务教育的投入力度。在教育财政支出有限的情况下，将支出重点放在义务教育和职业教育上，科学划分各级政府在义务教育支出方面的事权职责。目前，应重点调整中央、省级财政的教育投入结构，提高中央和省级财政对义务教育的投入力度，改变现行重高等教育、轻基础教育的不合理状况。

2．提高学校层面教育财政经费的使用效率，在满足政府设定的基本办学条件的基础上，提供更多的教育机会；在保证基本教学质量的基础上，增加学校的课程提供量、教学时数、提高教师的教学能力、提高资源的利用率，进学生的学业进步和身心发展等。

3．按照公共财政的要求，修改《预算法》及《预算法实施条例》，明确规定部门预算的概念、内容、形式和编制方法等；调整和延长预算编制时间；明确体现预算编制、执行和监督相互分离的运行机制。对教育财政性经费的筹集、分配、使用、设立教育项目、确定支出定额标准以及公共教育资源在地区和学校间的配置做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。将绩效预算的思想引入预算编制中，由投入式预算转变为重视产出的预算，尽快设计出既符合教育发展规律又体现财政资金使用效率的指标体系。制定科学合理的义务教育生均经费标准，建立起规范的以客观变量为基础的、纵横交错的义务教育财政转移支付框架，强化中央政府教育财政的整体协调功能。通过实施义务教育财政转移支付，弥补各级地方政府的义务教育财政收支缺口，促进地区间义务教育的均衡发展。

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