【摘要】生态文明建设是执政治国的重要部署和战略，是全面建成小康社会的决定因素之一。全面推进依法治国背景下，生态文明建设法治不能虚位，法治建设生态不能掉队，生态文明法治建设的关键在于立法先行。通过对我国生态文明建设立法过程中的立法体系、立法科学性和公众参与立法等方面存在问题的剖析，探索生态文明法治建设的路径：包括完善立法体系，加快生态立法进程；提高立法质量，维护法律权威效力；公民参与立法，保障公民生态权益，从而使生态文明法治建设于法有据。

【关键词】生态文明　生态文明立法　法治建设

【中图分类号】D922 　　　    　　【文献标识码】A

党的十八大报告指出，要突出生态文明建设的地位，与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设紧密融合。生态文明建设重要地位的确立，决定于我国经济发展与生态环境之间的关系，是执政党对于人与自然和谐关系的重新认识，是关系着中国未来发展的长久大计。生态文明建设事业要想长期稳步发展，必须依靠系统的法律体系予以保障。在生态文明建设这一系统工程中，“形成完备的法律规范体系”是整个系统工程的基础，生态文明建设需要立法先行。

立法先行于生态文明法治建设的意义

生态文明建设法治不能虚位。十一届三中全会以后，我国加快了经济建设的步伐，同时也加快了环境保护的进程，政府陆续出台了一系列政策及法律以保护生态环境及自然资源，环境法律体系逐步完善。但由于我国GDP的快速增长依靠高投入、高能耗、高污染，再加上我国社会主义环境保护事业处于初级阶段，法律体系难免有不足之处，这导致快速发展付出了大量的生态成本。2014年，党的十八届四中全会首次将依法治国设为主题进行专题讨论，并就生态问题提出：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。”①生态文明建设的顺利进行依赖于多方主体共同作用，一方面要求环境主体通过自我管理、自我规制、自我调整等多重手段发挥意识主动性，维护和发展生态文明建设，另一方面要求国家机构发挥法的规范作用和社会作用，为生态主体的实践活动设定界限。②在全面深化改革的新时期，习近平总书记提出“全面推行依法治国”的重要治国方略，生态文明建设也需要构建系统且完善的法治体系以推进。只有发挥法治对人类改造自然行为的调节作用，才能对人类破坏自然环境的行为进行规约。生态文明建设需要依法进行，法治不能虚位。

法治建设生态不能掉队。生态是人类生存的基础及活动的载体，是一切存在物的总和，同时也是人类发展的物质来源。党的十八大报告将生态文明建设置于社会主义建设的突出位置，将生态文明建设与经济、政治、文化、社会建设统一于中华民族永续发展的总布局中。③这是我党第一次将生态文明建设写入执政治国的总体部署，形成了国家发展的“五位一体”战略。在全面推行依法治国背景下，就是要将法治理念运用到“五位一体”总布局建设的每一个方面，建设立体式的法律体系，培育、践行法治思维，充分说明了生态文明建设无疑是全面推行依法治国的应有之义。毋庸置疑，生态文明法治建设精神内核与诸项举措都与依法治国客观要求相一致，那么立法、执法、司法到守法的环境法治进程、建立完备的环境法治体系也应为依法治国的关键环节，法治建设生态不能掉队。

立法先行是生态文明法治建设的前提基础。生态文明法治建设主要表现在法治建设生态化，即发挥法律的规范作用，在生态环境立法、执法、司法、守法进程中贯彻法律指引、评价、预测、强制和教育功能，发挥法律监督的保障机制，全面系统地开展生态文明法治建设，统筹人与自然和谐发展。所谓立法先行，是要发挥立法对生态文明建设的引领、推动作用，在生态文明建设中有法可依，保障生态文明建设持续健康发展。

十八届四中全会提出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”④法律具有规范性、民主性、长期稳定性及权威性的特征，以立法引领生态文明建设，构筑并完善生态文明法律体系，无疑是实现中华民族永续发展核心所在。生态文明建设是调节人与人之间的社会关系与自然环境之间的关系，生态文明立法先行是发现人与人之间的社会关系在同自然环境发生关系的过程中所形成的生态权利义务关系的不当之处，改革和突破人类社会长期形成的、不适宜人与自然之间和谐相处的制度藩篱。这些工作都不能偏离法治轨道，使生态文明建设于法有据，也都需要通过立法为生态文明建设保驾护航。

生态文明法治建设立法不足

立法体系不完善。中国特色社会主义法律体系虽然已经逐步形成，但现行生态文明立法体系不能完全与全面推进和全面落实生态文明建设的战略部署相适应，生态文明立法体系应与时俱进，保障生态文明立法的顺利进行。

首先，生态文明法治建设立法环节缺乏宪法纲领。宪法是我国的根本大法，是各类法律、法规和规章的立法依据。《宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境，防治污染和其他公害。”这一规定是国家对于环境保护的总体把握，对环境、自然资源进行保护是国家的一项基本职责。但遗憾的是，宪法仅仅是将环境保护作为国家的一项基本职责写入宪法，而没有将生态文明写入宪法，即生态文明建设缺乏宪法纲领。在“依宪治国”的时代背景下，生态文明建设作为一项国家职能和基本国策，未能在宪法中予以体现，那么生态文明建设就缺乏指导原则和战略思想，也缺乏最高的法律效力及立法依据。

其次，法律体系不能适应生态文明建设的战略部署。在2011年10月27日发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书中提到，中国特色社会主义法律体系是由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体④；并将环境保护纳入行政法的部门法范围之中。也就是说《中国特色社会主义法律体系》没有反映出生态文明法律体系的重要性、独特性。一般来说，法律部门可按照调整对象和调整方法分为三类：其一，法律调整平等主体之间人身和财产关系这种人与人关系的方法；其二，法律调整不平等主体之间的行政关系这种人与人关系的方法；其三，法律是调整社会关系方法。我国法律体系有必要将环境保护法独立为一个法律部门，是因为其调整的是人与自然的关系，采用的是法治生态化的方法，有别于其他法律部门的分类。将环境保护法单独划分法律部门，是环境法所特有的、兼顾生态学原理与法学基础理论的制度发展变革，充分阐述了生态文明建设的特殊性、关键性，对我国社会主义建设进程具有深远意义。

立法缺乏科学性。决定企业是否遵守环境法的因素有很多，包括守法保障、守法激励、守法意愿等因素，而其中最重要的因素是环境违法成本。从法律经济学的角度分析，环境违法成本=违法的责任后果×违法责任承担的概率。企业存续的目的在于追逐利润，其在生态环境活动中法律行为的选择主要倾向于行为的利益考量，即生态活动守法成本与生态活动违法成本间的利益与损失差额。⑤在企业的生产经营活动中，若违法成本高于守法成本，企业守法才有利可图，相关法律法规才可能是有效的，企业才会自愿遵守法律规定。我国目前环境违法成本普遍偏低，企业环保费用支出远超罚款数额，使得企业宁可选择违反法律缴纳罚款，也不愿对污染治理采取措施，导致生态环境恶性发展。以大气污染治理为例，根据《大气污染防治法》的规定：“未按照规定设置大气污染物排放口的，处二万以上二十万以下的罚款”，此种惩罚标准仅能在一定程度规范小型企业的污染行为，而针对污染范围大、治理成本高的大中型企业尚不能充分发挥威慑作用。长此以往企业将违法视为正常行为，法律权威性将遭到破坏。

立法公众参与度低。生态文明立法的公众参与，是指国家在制订环境保护法律及法律规定过程中，公民有权依法通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的立法决策活动、知悉与之相关的环境信息和决策信息、表达自身的环境权益诉求、监督立法决策活动的实施，并在前述知悉、表达、参与和监督等权利受到侵害时得到相应的法律保护和救济。《中华人民共和国宪法》第二条指出：“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”宪法这一基本规定赋予了公众依法参与国家事务的权利，使得公众参与生态立法从本源上具备了合法性。但在生态文明立法参与体现在具体的立法过程中，民众参与形式虽然不少，但其制度设计没有形成完整的体系，立法实践应用并不广泛，民众参与影响到立法决策层的难度较大。

生态文明法治建设立法先行的路径

完善立法体系，加快生态立法进程。首先，要将生态文明建设写入宪法，以宪法统摄生态文明建设。宪法是人民利益的集中体现，依宪治国即依照宪法治理国家，国家的一切法律法规、方针政策都要在宪法规定的框架下制定和执行，人的一切活动，都要遵守国家宪法。把生态文明建设作为基本国策在宪法中予以确认，并把环境保护的指导原则和主要任务在宪法中作出规定，从而为国家和社会的环境活动奠定宪法基础，赋予其最高的法律效力及立法依据。将宪法作为生态文明法治建设的立法依据，统领生态文明立法工作，完善生态文明立法体系，才能使生态文明立法有法可依，为生态文明建设的顺利进行保驾护航。

其次，应将法律体系生态化，加快生态文明建设的进程。生态文明是人类应遵循客观自然规律，为实现人与自然和谐相处而进行的科学探索及文明成果。现行的“七部门”法律结构不能满足调节人与自然关系的客观需要，这说明了法律体系生态化是法治建设应有之举。将生态环境法独立于其他法律部门存在，并非否定现行的中国社会主义法律框架，而是根据社会发展所作出的改进。中国特色社会主义法律体系应该符合与时俱进的发展要求，按照本民族的社会现实和生态环境状况的变化而变化。法律体系生态化，将生态文明作为独立的法律体系，有利于增强生态文明立法的针对性，体现生态文明在国家发展中的突出地位。

提高立法质量，维护法律权威效力。立法不科学不仅无法对人的行为进行有效约束，甚至会成为违法者的“温床”，保护其违法行为，破坏法律的权威效力。法律制定必须实现立法的科学性，通过科学认真的态度，遵循自然法则、社会规律制定法律，才能使法律起到其应有的作用。分析研究我国生态法律可以发现，生态污染处罚中的数值封顶式罚款中的数值限制和倍率封顶式罚款的基数设定限制是生态文明立法实践中违法成本过低的主要原因，使实际处罚总额远远低于守法成本。至于守法成本与污染处理支出差异甚远的境况，应突破封顶式罚款的界限，依生态治理和恢复成本改革现有标准，适应生态建设的新发展。针对超标排放和超过总量限制排放的企业，应增大违法成本，设计科学合理的行政罚款额度，还需要建立相应的环境评价机制。

加拿大专门制定了《环境执法法案》，以保证环境执法和罚款的统一性和科学性；美国联邦环境总署为了科学设定环境违法处罚相关办法，颁布的《民事处罚政策》和《处罚实施的具体法令措施框架》，对罚款额度进行独立的科学数据程序模型（BEN模型）设计，合理设定生态污染活动处罚标准，突破违法成本的固态处罚标准，从源头削减生态环境违法活动所获得的利益。⑥应借鉴国外的成功经验，分析实现科学立法的路径以及如何在科学立法理念的指导下提高立法质量，并真正将生态文明立法的理念与价值贯彻到部门法的应用与执行中。

公民参与立法，保障公民生态权益。在我国《宪法》、《环境保护法》等法律中都有对公民参与环境保护、参与生态文明立法的相关规定，体现了维护人民良好生活环境和保障公民生态权益的精神。但我国环境法中没有明确规定公民的环境权的行使方式。在国家人口众多、信息技术不发达的过去，人民代表大会制度是“一切权力属于人民”的重要体现，人大代表由选民直接或间接选举产生，代表人民使用权力，统一管理国家事务。但在信息技术发达的今天，网络已然成为信息交流的重要工具，以网络的力量提升公众在政治中的参与对当今社会的政治发展必然会产生深刻的影响。

十二届全国人大三次会议上，“互联网+”行动计划在李克强总理的政府工作报告中首次被提出，“互联网+政治”也势必会让人民群众更好地参与到国家事务的管理中来，有效地行使公民权利。国家应积极构建生态文明建设相关的“网络政府”，为公民有序、有效参与生态文明立法提供良好的平台和契机，建设政府与群众之间的信息通路，实现政务信息即时共享，为公民参与生态文明立法提供良好的信息环境。知情权和参与权是民主的基础，信息即时共享会使公民在与政府的互动中不断提高对现有政治体系的信任度和归属感，使民众更好地参与到生态立法工作中来。

生态文明建设需要法治的保障，法治建设当立法先行。立法在调节人与人之间的社会关系的同时，需要着重加强和保护人与自然关系的和谐发展。而对于生态文明法治建设的立法而言，则需要主观认识到客观的自然规律，针对生态文明的突出问题，及时加以“立、改、废”，从而为完善生态文明与建设社会主义法治体系，发挥独到而积极的作用。

（作者分别为大连海事大学马克思主义学院教授、博导，大连海事大学马克思主义学院硕士研究生；本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“‘五位一体’视域下社会主义生态文明建设研究”和辽宁省教育厅高校人文社会科学重点研究基地专项项目“基于美丽中国建设的生态文明制度体系建构研究”成果，项目编号：13YJA710042、ZJ2014022）

【注释】

①“中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”，《人民日报》，2014年10月29日。

②张帆，王丹：“论生态文明法治建设”，《云南社会主义学报》，2015年第3期。

③“中国特色社会主义法律体系”，新华社，2011年10月27日。

④徐以祥，刘海波：“生态文明与我国环境法律责任立法的完善”，《法学杂志》，2014年第7期，第30~37页。

⑤韩东梅，宋国君：“基于水排污许可证制度的违法经济处罚机制设计”，《环境污染与防治》，2012年第12期。

⑥徐以祥，刘海波：“生态文明与我国环境法律责任立法的完善”，《法学杂志》，2014年第7期。