【摘要】我国人均耕地面积日益锐减，使得农村出现大量的剩余劳动力，与此同时，城市化进程的推进与户籍改革进程缓慢、缺乏完善的农村社保体系、农村土地制度不健全、市场机制不健全、政府监管不当、农村劳动力素质水平较低等诸多问题相矛盾，我国农村转移劳动力过程中的农村土地流转受到严重制约。

【关键词】农村　转移劳动力　土地流转 

【中图分类号】F321.1　　    　　　【文献标识码】A

构成人类生产最基本的两个要素就是劳动力与土地。在农业生产中，土地作为最基本的生产资料是无可替代的。地少人多的基本国情要求我们必须合理利用土地资源。根据相关数据统计，美国人均耕地面积可达120公顷，而我国却只有0.4公顷，是美国人均耕地面积的1/300。而且，我国是世界上第三人口大国，人口数量众多，农村人口占总人口比例较大，有限的土地资源与庞大的人口数量不对等，严重制约了我国农业的现代化可持续发展。相对匮乏的土地资源使得我国产生了大量的农村剩余劳动力。随着城市化进程的推进，农村剩余劳动力大量转移至城市。但是由于受到城乡户籍的限制，社会公共服务及保障等制度的不够完善，使得农村转移劳动力进城务工缺乏安全性，无法彻底放弃将在农村拥有的土地进行转移，不仅使农村的土地被闲置浪费，而且大大降低了土地利用率，严重制约了农村土地流转工作的顺利展开。李克强提出，建设新型城镇化，多方关系都需要平衡。城镇化不是单一的打造一座城，不仅仅要提高它的内在承载力，而且要走节能、生态、集约的新型城镇化路线。真正意义上实现城乡结合，是让农村转移劳动力真正融入城市环境，为农村转移劳动力创造条件，提供就业市场，使得工业与农业相辅相成。同时，要想进一步打造新型城镇化，土地流转将是改革的重中之重。为了解决我国城市化进程中土地利用率低的问题，使得农村土地资源配置市场化与土地资本化，合理优化配置农村土地资源，打造出一条崭新的城乡发展之路。显而易见，基于农村转移劳动力视角下进行农村土地流转问题与对策的研究，与新型城镇化战略完全吻合。

农村转移劳动力视角下的农村土地流转存在的问题

户籍改革进程缓慢，缺乏完善的农村社保体系。为了鼓励土地进行多种形式流转，国家相继出台了多项政策制度，借此鼓励成立专业的农村合作社或者家庭农场，实现农村农业规模化发展，提高土地利用率，不浪费土地资源，促进农业快速发展。但是，在推进新型城镇化的道路上，我国城乡户籍制度的滞后性，严重地打击了农民工城镇化的积极性。尽管农村人口有相当一部分选择进城务工，但是农民工拿到的劳动报酬远远低于城市人口拿到的劳动报酬，很多农民工在城市工作生活也会受到城市人的歧视。目前，国家的社会保障制度也不够完善，农村人口进城，医疗、教育、公共服务、住房等各个方面均得不到相应的保障，如此促使农村人即便是进城务工，也不会放弃他们拥有的土地。农民可能将土地的经营权承包出去，但是不会放弃土地的经营权，这一现象严重制约了农村土地的流转速度和规模。国内的户籍制度不仅严重影响到劳动资源的优化配置，更造成了农村土地流转速度较慢的局面。①

农村土地制度不健全。我国的农村土地制度不完善，导致我们很多地区农地产权不清晰，而且农村存在过剩的劳动力，他们无法彻底转移土地经营权，农民的合法权益很难在法律制度面前得到保障，进一步限制土地的流转速度和规模。体现在三个方面：其一是土地的产权体系不够明确，土地具体归属于哪一级也没有具体明确的规定，制度的缺陷导致土地所有权的混乱。由于土地不能明确归属于所有者，这样造成了在土地流转过程中无法界定交易双方权益，双方应享受的权利和义务也无法合理协调，这使得土地在流转过程中出现了诸多的权益纷争，加大了土地流转难度，阻碍农村人口转移实现新型城镇化的进度，也对土地资源合理优化配置产生不利影响。其二是土地承包经营权权能残缺，即使我国已出台《物权法》，对土地承包经营权进行相应的制度规范，但是从目前农村土地承包经营的大环境来看，其没有体现出法律法规在现实中的作用，土地的承包经营权不能用于抵押，使得土地的物权性质表现出残缺的一面。其三是农村宅基地使用权能残缺，关于宅基地流转问题我国并没有相应的法律法规对其进行规定，这样一来，宅基地的使用权得不到认可，无法在实际中得到运用，严重制约了农村的房产及宅基地的流转，城乡一体化建设又多了一道障碍。由于我国法律制度的缺陷，使得农民无法自由转卖房产的所有权，也无法在转移宅基地或者房产中获取收益，进城务工者的房产便会闲置，造成了土地资源的浪费，也不利于转移农村过剩的劳动力。

市场机制不健全。在国家倡导转移农村过剩劳动力的政策背景下，农村土地流转已经非常普遍，但是我国农村土地流转并没有形成一定的市场机制流转模式，这也是制约劳动力转移及土地流转的一个重要因素。农村土地流转市场机制不健全具体表现为：一是没有建立农村土地流转的专业服务平台，一般乡镇建立的土地流转服务中心没有严格的制度，服务人员的专业水平也不够，在土地流转过程中没有一个可供参考的标准，频发土地流转价格参差不齐且不合理现象。另外，大量的土地流转却没有足够数量的服务机构，大量的交易资料及文档没有专业人员保存整理，土地档案混乱残缺。在土地流转过程中，出现不少问题纷争，也没有设立相关调解机构。二是农村土地流转中介机构数量较少，质量不高。在数量上，由于农村土地流转的形成时间较短，中介机构的数量相对于土地流转量较少。中介机构数量较少，服务不够周到，不利于买卖双方获知对方更多的信息，在交易市场上信息不对称的问题依然存在，而且交易双方会各自承担一部分中介费用，也会增加各自成本，影响利益。在服务质量上，农村的土地中介机构制度不够健全，人员不够专业。因为缺乏法律意识，农村大部分的土地流转都没有签订相关的法律合同，而大多是通过口头协商进行流转，极少有人会到相关部门登记备案，土地流转市场较为混乱。综上所述，土地流转市场制度的不够健全，服务人员专业知识匮乏，服务部门或者中介机构数量较少，虽然已经建立了部分信息服务平台，但是由于农户缺少对网络资源的认知，很难充分利用信息服务平台，这些都是阻碍农村土地流转的因素。

政府监管不当。在农村大量劳动力转移过程中，政府作为农村土地流转的推动者，监管行为的不规范严重制约了我国农村土地流转。政府监管不当问题主要体现在两个方面：一是由于土地的监管权属于土地所属的地方政府，这种垂直管理的方式使得中央政府要想真正掌握我国土地流转的真实状况必须经过省、市、县等多级政府，这大大影响了信息传递的及时性，使得中央政府对地方土地流转的监管滞后；二是地方政府对于不合法、不合规的土地流转行为不加以制止，甚至为了牟利与一些地产商合谋，将耕地强行非农化的事件频频被新闻媒体曝光，产生了恶劣的影响，使得农民不再相信政府，不愿意参与到农村土地流转中，严重阻碍了我国农村土地的规模流转。

农村劳动力素质水平较低。农村劳动力作为土地流转的主体，其素质水平直接影响我国农村土地流转进程。②目前，我国农村劳动力素质水平普遍较低，使得我国农村土地流转进程缓慢。主要呈现在两个方面：一是我国农村劳动力受教育程度普遍较低。过去的城镇化进程中，我国城乡之间的教育投入非常不平衡，在农村投入非常少，所以基础教育设施建设非常薄弱。农民普遍受教育的程度不高，而由于缺少学习土地流转相关知识的条件，不具有正确的土地流转认知，还秉承靠土地吃饭的传统观念，因而很多农民非常抵制土地流转；二是目前我国农村劳动力很少接受专业的职业技能培训，使得大部分农村转移劳动力专业技能水平较低，从而使得其就业力与适应力不高，就只能依靠土地来保障其生活，从而影响了农村土地流转。此外，尽管目前我国研发或者引进了一些新的农业生产技术、生产方式可以大大提高农业收益，让农民不再依赖土地，但是这些新技术、新生产方式在农民中的推广力度并不大、利用率并不高，因而也一定程度上制约了农村土地流转。

劳动力转移视角下解决农村土地流转问题的对策

加快户籍改革进程，完善农村社保体系。要加快推进我国户籍制度的改革，其重点就是要打破当前的二元结构，并最终建立城乡一体化的制度。③因此，除传统的放开人口流动限制之外，还要从根本上消除户籍差别所带来的问题，从而使得现有的城乡子女教育、医疗、社保、就业等实现平等。如此，才能让更多的农村劳动力加入到城市，实现劳动力的转移，并增加农村土地的流转，提高农业生产的规模和效率。由此，一方面要制定农民进城的专项社保制度，保障农民在城市中拥有与市民平等的权利，享受同等的待遇。而从当前的情况来看，通过土地流转的方式，让农民获取保障资金是比较可行的。这对于已经在城市稳定工作的人群来讲，可以通过用自身农用地换取社保的方法，由政府为其提供一定的补偿，并赋予一定的保障，达到鼓励这部分群体退出的目的。

另外，也需要逐步完善农村的城市养老保险制度。对此，首先是完善当前我国的农村养老保险法；其次是各级政府必须加大对农村养老保险的投入和支持力度；最后是结合实际，构建多形式、多渠道的养老制度，让农民能够感受到切身的利益，减少对土地的传统依赖，并积极推动土地的流转。

健全农村土地制度。城乡一体化建设的加快，与当前的土地制度有紧密的关系。对此，首先，要健全我国当前的农村土地产权制度，并从法律的角度，赋予农民对土地承包的物权，从而从法律的角度，真正将土地的使用权、收益权和抵押权等完全释放给农民。而通过这样的工作，也可以进一步缓解农村劳动力转移以后因缺乏社保制度而带来的问题，同时也可促进农村的可持续发展；其次，逐步完善现有的土地流转法规，对当前的《城乡土地规划法》等类似法律进行逐步细化，并将农村土地流转中存在的相关细节进行明确规定，如权责问题、等级问题、抵押担保问题、征用问题、解决机制等。因此，在现有的法律问题上，必须注意法律条文在现实中的可操作性，同时对相关法律条文的描述也必须要做到明确、具体，避免在其中出现一些比较笼统的表述，导致法律规定不清楚。通过对这些细节的完善，让农民在参与土地流转的过程中，每个环节都可根据法律的情况进行处理，做到有法可依、有章可循，以此更好地保障土地流转的稳定性和规范性；再次，制定专项的土地流转法规，在现有法律的基础上，推进土地确权工作的开展，从而做好农民用地的基本登记和管理，让土地真正成为自己的财产，可实现自由支配和管理。从具体的实施环节来看，需要在现有《物权法》的基础之上，通过制定关于土地流转的专项物权法，将真正的土地权利掌握在农民群众自己的手中，并通过法律的形式来保障农民最为基础的土地权益。同时，制定农村土地流转的相关土地登记法和合同法，保障在交易中的农民基本的权益。制定相关的奖励制度，鼓励那些在流转中实行规模化经营的企业，从而确保土地的可持续和长期利用。

健全市场机制。农村土地要实现大规模的科学流转，就必须构建健全完善的市场机制，这样可避免因为土地流转双方信息不对称而制约土地流转规模化的进程。针对我国农村土地流转市场机制不健全的两大问题，可以从两个方面进行改善：

一是建立高效的农村土地流转服务平台。针对目前建立乡镇农村土地流转服务中心制度不可行的问题，其上级县或者区政府应该与乡镇政府一起建立联动的农村土地流转服务平台，结合本地土地流转真实状况，将两级政府的权责进行明确的界定，并制定切实可行的制度与标准，以保证该平台的高效、高质。在这一平台中，县级政府主要负责将中央及省、市级政府的相关最新政策进行宣传并执行，对本县范围内的各乡镇的土地流转真实状况进行调查、监督与管理，一方面要及时进行调研，了解农民在土地流转中的需求；另一方面要进行考核，发现问题，进行及时的引导。乡镇政府则负责将农村转移劳动力的土地信息进行及时的登记完善与管理，解决农村土地流转中的各种纠纷。

二是从数量与质量两个方面完善土地流转中介组织。在提高土地流转中介组织的数量措施方面，一方面可以大力扶持成立土地流转方面的非营利性中介组织，这些非营利组织可以真正从保护农民权益出发，在土地流转的过程中给予土地流转双方最优质的服务，大大促进土地流转规模化发展；另一方面可以通过加大土地流转专业人才的培养、减少土地流转中介组织的成立限制条件等多种手段鼓励一些市场化的土地流转中介组织的成立，以促进土地流转市场中的中介组织的蓬勃发展。在提高土地流转中介组织的质量措施方面，第一，建立统一的土地流转中介服务价格体系，规范中介收费行为；第二，明确土地流转中各方的权益，以合同等多种法律形式落实服务，以规范中介组织的服务行为；第三，完善中介组织人员的招聘与选拔、绩效考核等机制，提高中介组织人员的专业素养，规范中介机构的服务质量。

强化政府监管。作为土地流转的推手，各级政府都要重视自己在这个过程中的监管职能，将保护耕地作为监管的核心要务，规范自己的监管行为。各级政府应该共建农村土地管理平台，应该对土地流转的全过程进行监管，对土地流转前的规划用途和土地流转后的实际用途进行调查、监督、管理，对于那些使得农民利益受损、不按照规划用途进行土地流转的行为及时纠正，对于不按照要求纠正的进行处罚。同时，地方政府可以颁布监督土地流转问题的奖励制度，对于积极参与到土地流转监督过程中的农民，特别是发现不合法、不合规土地流转行为并进行举报查实的，给予一定的物质奖励，从而构建起农民与政府同步的监管体系。此外，各级政府应该在监管的过程中注意自查自纠，对于政府本身的不当行为进行及时的改进，从而真正实现以保护农民权益为根本的土地流转监管职能。

提高农村劳动力素质水平。一是通过加大教育投入改善农村基础教育现状等多种途径提高农民受教育程度，传播先进的理念，让农民对土地流转有科学的认知，积极地参与到土地流转的改革过程中；二是利用日益普及的互联网，通过网络加大对农民的职业技能培训力度，提高农民的职业技能，从而提高农村转移劳动力的就业能力与适应能力，使其不再对土地有依赖心理，从而推动农村土地流转进程。此外，应该对农民进行新的农业生产方式、技术的普及宣传及培训，从而提高农业生产率，促进农村土地流转。

（作者为新乡学院政法系副教授；本文系河南省高等学校青年骨干教师资助计划项目“农村土地流转的金融体制障碍及对策”的研究成果，项目编号：2011GGJS-224）

【注释】

①江淑斌，苏群：“农村劳动力非农就业与土地流转—基于动力视角的研究”，《经济经纬》，2012年第2期，第110~114页。

②樊兴丽，布海东：“浅析当前农村土地流转问题—从农村劳动力转移的视角”，《农村经济与科技》，2013年第4期，第72~73页。

③小龙，蘧莹：“新时期农村土地流转问题研究述评—基于马克思主义基本土地理论视角”，《经济研究导刊》，2015年第6期，第37~38页。