【摘要】在综述、分析国内专家学者关于农地流转“非粮化”以及农地流转对粮食安全的影响等问题研究成果的基础上，文章指出关于农地流转对粮食安全影响研究侧重变化，并提出应强化粮食安全和农民权益在农地流转综合目标体系中的首要地位，丰富农地流转“非粮化”以及粮食安全概念内涵等。

【关键词】农地流转　非粮化　粮食安全　农业生产效率

【中图分类号】F321.1　       　　　【文献标识码】A

土地“三权分置”是改革开放后继土地所有权和承包权“两权分离”后的重大理论创新和制度创新，为我国从粗放使用生产要素的传统农业向高效、现代农业转变提供了根本性的土地制度保障。同时，也为我国深入推进工业化、城镇化提供了土地和劳动力等要素供给条件，符合资源市场化配置对要素流动性的诉求。以政府主导型土地流转为主要特征的新一轮土地制度变革，直接关系到“三农”问题的各个方面。尤其是农地流转的“非粮化”，将不可避免地对我国粮食生产和粮食安全产生重大影响。当前，众多学者致力于相关问题的研究，并已形成了一批研究成果。本文拟从我国农地流转“非粮化”以及农地流转对粮食安全的影响的角度对相关研究成果进行梳理，并就当前条件下如何丰富农地流转“非粮化”以及粮食安全的内涵提出几点个人看法。

关于农地流转“非粮化”问题

从研究时序上看，“非粮化”这一表述最早可追溯到20世纪末，2008年之后研究文献提及“非粮化”的频率开始增加。近年来，农地流转“非粮化”研究进入高发期，对农地流转“非粮化”的程度和发展态势界定也从“现象”逐渐变化为“倾向”、“趋势”。

农地流转“非粮化”的现状。现有文献研究中通常使用“粮作比”、“非粮食播种面积占农作物播种面积的比例”、“非粮食作物种植的流转耕地面积占流转农地面积的比例”、“种粮大户占种植大户比例”等指标描述农地“非粮化”水平。例如，冯远香、刘光远（2013）使用“粮作比”衡量新疆“非粮化”程度，指出新疆1978~2011年间在粮食播种面积和粮食播种面积占农作物总播种面积的比重出现双降①。何蒲明、全磊（2014）使用“非粮食播种面积占农作物播种面积的比例”来描述土地“非粮化”程度，称根据《中国统计年鉴》历年有关数据计算，1978~2012年我国非粮化比例由19.7%上升至31.9%②。但更多的学者使用“非粮食作物种植的流转耕地面积占流转农地面积的比例”对众多省份和地区的“非粮化”程度进行了分析，涉及的省份和地区既包括如河北、山东、河南、安徽、江苏、湖南等在内的粮食主产区省份，也涉及浙江这样的粮食主销区省份，还包括甘肃、陕西、新疆等这样的粮食产销大体平衡的省份和地区。

农地流转“非粮化”的影响因素及成因。导致农地流转“非粮化”的根本性原因是种粮的比较效益低下。土地流转费用过高导致的土地成本上涨、农业机械及能源价格上涨导致的农业机械作业费和化肥费上涨、高昂的农业雇工费用是造成种粮比较效益低下的重要原因。粮食生产成本上升问题，较为集中地体现在经济发展相对较快的地区和城市周边地区的农地流转中，以及有工商资本参与的农户对企业、种养殖大户、协会等流转对象的流转案例中。在收入方面，农产品内部价格体系不合理是种粮比较效益低的重要成因③。另外，农地管理的法律法规和制度不健全、地方政府高效农业和产业发展的政策取向、中央政府粮食补贴力度不足及制度设计偏差、粮食生产基础设施缺失、农业保险发展不成熟、工商资本下乡等也是导致农地流转“非粮化”的重要因素。

农地流转“非粮化”问题的解决对策。消除种粮比较经济效益过低是解决“非粮化”问题的关键。政府可通过建立耕地低成本流转机制、加强对农业生产资料市场的监管、提高粮食生产公共服务水平等方式降低粮食生产成本。同时，还应该健全完善粮食收购最低保护价格政策，补贴城市低收入者以保证粮农收入。

政府的粮食补贴和投入是学者关注的重点问题，多数学者都建议政府应将粮食补贴从普惠式向重点扶持式的支农惠农政策转型；提高对种粮大户等新型经营主体的补贴水平，对种粮大户按照粮食生产规模化程度进行阶梯式奖励和补贴；应加强农业基础设施建设的投入。制定和完善针对农地流转“非粮化”的法律法规、提高政府行政管理水平也是学界关注的重点。学者们提出应细化耕地利用类型，对耕地流转的农业用途做明确的划分；对土地利用总体规划确定的高标准基本农田，增加“粮田必须种粮”的规定；建立基本农田保护外部性经济补偿制度。另外，优化粮食生产空间布局、强化粮食金融信贷和保险体系、加大粮食安全舆论引导力量、慎重引进工商企业大规模流转土地等措施也应引起关注。

关于农地流转对粮食安全的影响问题

农地流转尤其是农地流转的“非粮化”对粮食安全带来的影响是目前研究最为关注的问题，对这一问题的研究主要从三个方面展开：

粮食安全在农地流转综合目标体系中的地位。虽然早期农户主导型农地流转是少量的、缓慢的，但随着“运动”式的“中国圈地”快速升级，农地流转规模迅速增加，其影响变得日益复杂而深远。在这一过程中，农地流转被赋予了多重功能，实现规模化经营、提高土地配置效率、促进农民增收、保障粮食安全、保障农地可持续利用及生态功能、促进农村剩余劳动力转移、促进二、三产业发展和城乡统筹发展等都成为了农地流转的功能性目标。如何对众多既统一又矛盾的目标进行排序和选择，已有的研究并不统一。

保障粮食安全是农地流转的第一道红线，土地集体所有性质、农地农用、农民土地承包权益不应因农地流转而改变。但面对多重目标体系，多数学者表现出选择侧重的差别。茅于轼（2008）指出，保护耕地政策直接导致房地产价格飙升，延缓了中国的城镇化进程，并认为我国不存在粮食安全问题④。茅于轼的研究引发了国内学界的“耕地红线”之争。主流观点支持设立耕地红线政策，对茅于轼持批评态度。茅于轼的支持者则认为，一方面，中国在世界贸易格局及国际关系中占据日益突出的地位，我国具备较强抵御粮食贸易讹诈的能力；另一方面，随着工业化、城镇化的推进，土地粮化配置的机会收益不断提高，必须考虑土地粮化配置的效率。安耕（2011）认为，在快速工业化背景下，我国粮食自给率下降是合理性的⑤。王文龙、万颖（2012）认为，政府的土地垄断与农地非农利用严格控制是不合理性的，固定耕地红线的看法是不科学的⑥。笔者认为，上述学者“打破18亿亩耕地红线神话”内核是基于对我国粮食安全形势过于乐观的判断，并带有对农村土地制度改革及农地流转多重目标选择的非农倾斜。

农地流转对粮食产能和农业绩效的影响。学界关于我国农地流转对粮食安全产生的影响评价褒贬不一。虽然我国农地流转意味着土地资源的有效流动，优化配置了的土地资源可以促进粮食产量提升和农民收入增加，实现了土地的可持续利用，促进了粮食安全，具有明显的积极效应。农地流转的积极影响可具体反映在使农业规模经营扩大、农业科技水平提高、农业结构优化调整、农村剩余劳动力转移等多个方面⑦。但农地流转导致的“非粮化”让人担忧。乐观的看法认为，虽然土地流转非粮化的规模较大、发展速度较快，这个趋势需引起人们的高度重视，目前的土地流转“非粮化”尚未对粮食安全构成实质性影响⑧。悲观的看法认为，目前的土地“非粮化”倾向严重，且有愈演愈烈之势，严重威胁粮食安全，当务之急是避免其进一步蔓延⑨。

学界往往将“粮食数量安全”作为农地流转对粮食安全最重要的影响指标进行考察，从土地生产效率、劳动生产效率、单位粮食产量、粮食总产等方面考察农地流转对粮食产能的影响。陈海磊等（2014）提出，由于生产率较高的农户更倾向于转入土地，在农地从低效率农户转向高效率农户的过程中土地生产效率提高⑩。姚洋（2000）将这一农地流转与土地资源配置效率的关系归纳为在劳动力市场存在缺陷的前提下的“土地流转的边际产出拉平效应”；同时还提出“交易收益效应”，并从农地制度与资源配置的关系角度将这两种效应定性为正向资源配置效应。另一种观点认为在现实中农地流转后土地生产效率很难出现明显变化，甚至会有所降低。俞海等（2003）指出，稳定的土地使用权可以促进农地土壤的长期肥力改善。贺振华（2003）认为只有在土地流转后增加新的生产要素或原有的生产要素发生了质的提高的前提下，土地的流转才是有效率的。

粮食安全与农地流转二者关系的统筹。很多专家学者就农地流转保障粮食安全的政策与措施提出了自己的看法。曾福生（2015）建议保障土地流转过程中的粮食安全应从全局角度统筹考虑，国家应加强对农地流转过程中粮食安全保障的顶层设计与规划，构建“农地流转—培育现代农业经营主体—构建新型农业经营体系—建设现代农业—保障国家粮食安全”的完整保障粮食安全的链条，应对农田使用权人和经营主体进行分类管理，应进一步明确基本农田分区规划和管制，实施跨区域经济利益补偿，从长期内保障粮食安全可持续。戚焦耳、郭贯成、陈永生（2015）提出，在推进农地流转过程中，应加大政府对农业生产的中介服务体系的投入和对先进农业技术的推广，提高粮食生产技术和规模效应来提高农业生产效率。

结论

应强化粮食安全和农民权益在农地流转综合目标体系中的首要地位。目前，农地流转被赋予了多重功能。我们可以以农村土地资源的优化配置与集约利用倒逼经济产业转型，推进工业化、城镇化发展，但我们必须清醒地认识到，合理的农村土地制度是解决“三农”问题的根本，长期形成的工业偏斜政策、城市发展偏斜政策已经造成了弱势的“三农”格局，在未来深化农村土地制度改革进程中，必须坚持农村土地制度改革首先考虑“三农”问题的原则，土地是农民安身立本的根本，是农民的生产资料和家庭财富，同时，农地种粮是国家粮保障食安全的基础，土地经济性当然重要，但其社会性、政治性等其他价值也同样重要。

应丰富全面保障粮食安全内涵下的农地流转问题的研究。目前学界在农地流转对粮食安全的影响研究中主要集中于对粮食数量安全的影响分析，没有在全面粮食安全内涵视角下考虑这一课题。经济新常态背景下，如何破解我国粮食“高产出、高进口、高储备、高调运、高消耗”的“五高”并存？“南粮北运”是否低碳可持续？如何实现粮食“绿色增产”？等等问题是我们迫切需要解决的问题，因此学界应更加关注关于农地流转对粮食质量安全、粮食流通安全、粮食生态安全、粮食空间安全等方面影响的理论研究。

应建立粮食生产供给侧成本概念，保持粮食安全谨慎态度。反对“非粮化”问题严重化的学者主要基于两点判断，第一，粮食生产的比较效益不低，“非粮化”没有内在动因。第二，我国目前已不存在粮食安全问题，粮食安全的经济性要求减少国内粮食产量或者通过进口粮食，适当降低粮食自给率。但在粮食生产成本研究中学者主要计算直接物质费用，对间接费用考虑较少。蒋和平提出目前“北粮南运”的粮食物流成本占粮食销售价格的20%~30%，但在已有文献的成本核算中没有考虑。另外，粮食成本除生产成本外，还应考虑财政成本、生态成本，应建立粮食生产供给侧成本概念。我国虽然连年粮食高产出，在城镇化加速过程中，居民膳食结构变化及需求刚性存在的背景下，不宜轻下“粮食安全能够保障”的定论。

应丰富完善农地流转“非粮化”的内涵。现有文献对农地流转“非粮化”的概念理解简单化，将之数量化的方法缺乏科学性，基于以上，学界很难对“非粮化”问题进行深入探讨。从构词法上看，农地流转“非粮化”是指在农地流转背景下，出现的原有粮食生产性质（状态）向非粮食生产性质（状态）的转变，这种性质或状态包含种植，但应不仅限于种植，而是涵盖粮食生产的全过程及其保障体系，即种植、配管、收获、收购、仓储、加工、交易等环节及配套的科技、金融、财税、政策、法规等在内的体系的性质和状态。使用“粮作比”或者“非粮食作物播种面积与农地播种面积的比例”等无法全面衡量“非粮化”程度。“非粮化”涵义亟待丰富，以使之立体化、系统化，应是未来相关研究的重要内容之一。

（作者为黑龙江大学经济与工商管理学院副教授；本文系2014年国家社科基金一般项目“粮食主产区农地流转非粮化问题及对策研究”阶段性成果，项目编号：14BJY108）

【注释】

①冯远香，刘光远：“新疆农地流转与种植结构变化分析—基于区域粮食供给安全视角下”，《农村经济与科技》，2013年第2期，第30~32页。

②何蒲明，全磊：“对当前耕地‘非粮化’现象的分析—基于粮食安全的视角”，《长江大学学报》（自然科学版），2014年第11期，第73~76页。

③易小燕，陈印军，王勇，李倩倩：“耕地流转需谨防过度‘非粮化’”，《农村工作通讯》，2011年第8期，第21~23页。

④茅于轼：“不要被粮食危机所误导”，《农村金融研究》，2008年第9期，第76页。

⑤安耕：“耕地红线之争的三点启示”，《山东行政学院学报》，2011年第2期，第33~35页。

⑥王文龙，万颖：“中国刘易斯拐点和耕地红线的判断与三农治理新思维”，《农业现代化研究》，2012年第5期，第290~294页。

⑦冯炳英：“农村土地流转的绩效和发展对策”，《农业经济》，2004年第4期，第24~25页。

⑧陈卫群：“土地流转制度下的粮食安全”，《晋城职业技术学院学报》，2009年第4期。

⑨管叔琪：“土地流转‘非粮化’危及粮食安全”，《安徽农学通报》，2009年第1期，第12~13页。

⑩陈海磊，史清华，顾海英：“农户土地流转是有效率的吗？—以山西为例”，《中国农村经济》，2014年第7期，第61~72页。

姚洋：“中国农地制度：一个分析框架”，《中国社会科学》，2000年第2期，第54~66页。

俞海，黄季焜：“地权稳定性、土地流转与农地资源持续利用”，《经济研究》，2003年第9期，第82~91页。

贺振华：“农村土地流转的效率现实与理论”，《农业经济导刊》，2003年第6期，第38~42页。

曾福生：“建立农地流转保障粮食安全的激励与约束机制”，《农业经济问题》，2015年第1期，第15~24页。

戚焦耳，郭贯成，陈永生：“农地流转对农业生产效率的影响研究—基于DEA-Tobit模型的分析”，《资源科学》，2015年第9期，第1819~1827页。