【摘要】伴随着我国经济规模的迅速壮大，高耗能、高污染、资源型产业比重过大的结构性问题日益突出，导致环境压力倍增，环境群体性事件频发。要妥善解决环境风险冲突，必须转变政府的执政理念，完善公众等利益相关者的参与和监督程序，推动环境风险评估机制的完善，提高公众环境保护素质，通过“多管齐下”、“标本兼治”的方式，构建一整套环境风险沟通的有效机制。

【关键词】环境群体性事件　环境风险　风险沟通　信息公开

【中图分类号】D631.43         　　　【文献标识码】A

随着经济的不断发展，中国正逐步迈向经济和社会急剧变革的时期，规模经济与产业集聚效应是我国未来工业发展的主要特点，在这种工业发展模式下，人类在创造物质财富的同时，也使得社会和环境的压力不断增大。据有关数据显示，近些年，因环境问题而诱发的大规模公众维权活动已经越来越频繁，如何减少因环境利用而引发的社会风险，平息环境群体性事件，环境风险沟通机制的构建必不可少。

环境群体性事件和环境风险

环境群体性事件是指由环境问题所诱发的，有相应数量的个体参与并通过非理性方式表达环境诉求的群体性抗议事件。所谓环境风险，国内学者对其概念有不同的表述，有的学者认为，“环境风险是由人类社会活动和自然灾害引起的，通过环境介质，对整个生态环境和社会环境产生毁损、破坏乃至毁灭性的不良后果发生的概率”①。有的学者提出：“环境风险指的是由人为或自然活动造成，产生于人与自然的环境系统中，并通过环境的媒介作用，对人与自然的环境系统构成潜在的威胁，包括这种威胁爆发的不确定性与可能性的危险状态，以及威胁导致的危害后果。”②综合上述概念，我们可以看出环境风险主要有以下几个特征：

第一，环境风险是人为活动或自然原因造成的，它的产生是随机的。但是文章所探讨的环境风险多是人为活动造成的。

第二，环境风险的发生具有不确定性，我们一般基于风险评估来预测环境风险，但是在环境风险评估过程中有很多不确定的因素，如客观信息量及其准确性不足，评价方法和模型不能较好的反映实际，风险防范措施选择的复杂性和资源及人类的有限性，等等，正是由于存在这些因素，环境风险变得难以预测和控制。

第三，环境风险具有一定的危害性，一旦发生会对人类健康、生态环境、经济发展和整个社会稳定造成损坏。

环境风险沟通：环境群体性事件化解之道

风险沟通，这个术语是人类进入风险社会之后才开始出现的，最早广泛用于社会学和公共管理领域。后来伴随着环境污染的不断加重，环境风险的不断扩大，人类开始了对环境风险沟通的研究。美国学者曾把环境风险沟通定义为群体和机构之间交流环境信息和意见的一个互动过程。这一过程涉及多种多样的信息，既包括有关环境风险性质的信息，也包括表达关切看法的信息，或者对环境风险信息或环境风险管理的立法和机构安排做出反应的信息。③整个沟通的本质就是不同的利益诉求主体不断地去定义风险、重构风险的过程。

在美国，从20世纪80年代起，环境风险沟通就开始被用于平息环境邻避运动等环境风险冲突事件（所谓邻避运动，类似于我国的风险型环境群体性事件，是指居民或单位因担心某个建设项目对身体健康、环境质量或资产价值等带来的负面影响，而采取的集体反对或抗争行动）。1983年，时任美国环保署署长的拉克尔肖斯在一次演讲中提出：公众对风险的主观感知与专家对风险的科学评估之间必然存在差距，因此专家、政府以及相关机构有责任与公众进行有关风险信息的沟通，以便公众能够接受专家对风险的评估以及建立在专家意见基础之上的政策，④这次演讲意味着美国开启了环境风险沟通的时代。随后，美国环保署通过对风险沟通不断研究，陆续推出了《超级基金法》、《紧急规划与社区知情法案》等，1988年，美国环保署又颁布了《风险沟通的七个基本原则》。通过这些努力，美国邻避运动发生的次数越来越少，形式也逐渐趋于理性和平静。

从环境风险沟通出现的背景我们可以看出，风险沟通的主要目的就是通过交流消除利益各方对于风险认识的差异。环境群体性事件中风险沟通涉及到的主体主要有四类，政府、企业、公众、媒体。基于“公共信托”理论，政府是作为受托人替公众来保护和管理环境，在环境信息公开上承担主要的责任和义务，因此其在整个环境风险沟通机制中处于核心和引导的地位。企业是现代社会导致环境风险发生的主要因素，而企业出于自身的利益，往往不愿意或没有及时把相关风险信息公布于众，在这时就需要政府的规制和引导。公众有享有适宜自身生存和发展的良好生态环境的法律权利，因此对于任何开发环境的行为都有监督和获知相关信息的权利。媒体作为一个“纽带”和“喉舌”，其主要功能就是传播信息和舆论监督，它可以及时满足公众的知情权，缓解政府和公众信息不对称的状况。因此，通过合理的方式在环境风险利益相关者之间进行沟通和交流，消除隔阂，可以有效降低环境群体性事件的发生概率。

风险沟通的运用现状及其障碍

现状。从近年多起环境群体性事件中我们可以看到，在环境冲突爆发前后，地方政府和相关企业也展开了一定的风险沟通工作，但是大多数沟通仍停留在“单向模式”的阶段。大部分公众的参与权和知情权都没有得到有效的保障，公众获取和项目相关的资料渠道非常有限，很多是通过媒体（报纸或者网络）获知，而来自政府或环保组织的信息微乎其微。即使政府通过发放传单或者宣讲会的方式向公众进行告知，也是选取一些“内定”的代表，而无法做到所有有利害关系的群众都可以获知。这种单向的模式忽视了公众的参与权，没有对公众的疑惑进行一一回应，非但没有能够化解民众对于风险的对抗和恐惧，反而会陷入一种恶性循环的模式—不完全的信息会增加公众的疑虑，认为政府有意隐瞒，这种不信任的情绪会愈演愈烈，最终导致无法协调的冲突。

以2014年广东茂名PX事件为例，在2014年以前，我国因为PX项目事件已经引发多起环境群体性事件，因此，茂名市政府事前对PX项目可能引发的争议已经有所认识，并试图做一些工作来消除争议，但是到了2014年3月30日，仍然爆发了千人抗议事件。纵观这件事情的始末，我们不难发现，我国虽然现在已经认识到了风险沟通的重要性，但是在实际运用中还是存在很多问题。初期，茂名市政府早在多年前就开始酝酿PX项目，2012年10月，国家发改委同意了茂名市PX项目，并将其列入国家“十二五”规划，但是大部分民众对此并不知情。直到2014年该项目正式办理相关手续之前，茂名市政府指示《茂名日报》接连发表《PX到底有没有危害》、《PX项目的真相》等20多篇科普文章，但是这种单向性的灌输式的传播并没有起到任何效果，反而激起了民众的不安。随后茂名市政府一个失误的决策更是火上浇油—要求部分民众签署承诺书，高压式的承诺书降低了民众对于政府的信任，2014年3月28日，茂名市政府又组织了一次PX推广会，会上官员的不当应对和强硬表现，使茂名失去了最后一次和民众进行沟通的绝佳良机。屡次沟通无效后，茂名市再次上演了一出PX项目失败的闹剧。⑤

实践表明，我国在预防和应对环境群体性事件时，政府也试图通过沟通来缓解矛盾和冲突，但是种种理念和制度的障碍，使得环境风险沟通在我国的推行步履维艰。

环境风险沟通在我国适用的障碍。第一，风险沟通在理念上存在一定的障碍。立法者与执法者深受官本位思想影响，无论是立法也好，执法也好，都是从管理者的身份出发，而忽视了被管理者的感受。对于环境风险信息，尽管我国的相关行政部门专门建立了环境信息收集、分析和发布机构，但是这些信息大多只为政府进行宏观决策或数据分析的时候使用，很少向社会公众开放。政府对环境风险信息的公开也抱有谨慎的态度，认为一旦向公众开诚布公，就会诱发不可控的混乱，而自身也会揽上更多的责任。同时由于我国公众环境意识相对比较单薄，也没有意识到自己的环境信息获知权，长此以往，就形成了环境风险沟通障碍。直到矛盾激化，才让人有所警醒，但是已经造成了社会资源和成本的浪费。综上所述，陈旧的理念是我国环境风险沟通机制的最大障碍。

第二，相关立法欠缺，可操作性不强。经过数十年的发展，我国已经制定了一些和环境风险相关的法律法规，但是直接涉及环境风险概念、规定环境风险沟通制度的法条却很少。此外和环境风险相关的法律规范散布在各个不同的法条中，缺少了对于法律的整合和系统化，规定也相当原则、粗糙，欠缺法律应当具有的规范性、程序性和制度性。

环境风险沟通机制的建构与完善

环境群体性事件的不断爆发，既增加了社会的不稳定因素，又降低了政府在民众心目中的威信。要预防和解决这个问题，应从以下几个层面入手，搭建合理有效的环境风险沟通平台，构建全面完善的环境风险沟通制度，促进社会、经济和环境的协调发展。

转变风险沟通的理念，确立政府的服务意识和危机意识。风险社会的到来已经使政府的执政环境发生了翻天覆地的变化，政府必须抛弃之前陈旧的执政理念，站在新的视角和高度，积极应对环境风险所带来的机遇和挑战。

第一，敢于、乐于接受公众的监督。通过对法律规章和相关制度的完善，改变政府高高在上的姿态，将政府权力置于公众的监督之下，使自觉接受社会公众和企业的监督成为常态，增强对政府行为的制约，从而减少因监管失效带来的懒政怠政行为和权力寻租等现象。在环境风险沟通过程中，要充分实现政府、企业与公众三者之间的交流与互动，这样既保证了公众对环境利用的知情权，也增强了公众对于政府环境开发利用决策的理解，从而形成一种良性的循环。

第二，化被动为主动，拓展多种沟通方式。新媒体时代的到来，对政府而言既是机遇又是挑战，随着社交软件的发展，维权者凭借互联网诸多的技术性优势，通过微信、论坛等新技术工具迅速建立其发布信息的平台，从而形成“一呼百应”的效果。政府应顺应形势，既要利用传统媒体谨慎客观的优势，又要把握新媒体迅捷灵敏的特点，多多开展“参与式沟通”，具体措施如下：在新的环境项目规划和环评等各个阶段，通过电视和当地主流报纸发布相关的消息，及时保证公众的知情权；同时开建网站，开通热线电话接纳来自群众的反馈意见；主动在微信上创办公众号，在qq上组建群组，利用新的社交媒体具和群众进行交流；邀请专家举办论坛，召开听证会等方式向公众进行解疑答惑。⑥

完善相关法律法规，依法促进环境风险沟通的规范化发展。第一，健全环境风险沟通的法律法规体系。主要是通过制定和修订环境法律法规，在《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律中增加和环境风险相关的条款，切实改变“环境风险”在环境法律中的失语现状⑦。

第二，尽快修订《环境影响评价法》，使项目从规划到实际运行阶段对环境的影响和分析都能及时的为公众所知悉，适当延长环评信息公开时限，进一步明确参与公众的范围；此外在立法中明确政府和企业信息公开的义务，对政府在环境公众参与工作中的失职或渎职行为一律严厉问责；提高环境社会团体的社会地位，给予环境团体更多参与环境行政决策的机会。

建立完善的环境风险沟通平台，促使政府和利益相关主体进行有效的沟通。首先，完善环境风险评估机制，坚持风险评估先行、防范化解联动。环境风险信息是综合性的、复杂的信息，因此我们在进行风险沟通之前，首要的一步就是进行风险评估。风险评估是风险沟通的重要环节，在美国和德国都设置有专门的组织对项目或技术后果进行评估，以此预测环境风险发生的概率。目前，我国环境风险评估的工作被分散在不同的管理部门和事业单位，这也造成了环境风险评估职能过于分散，可能会导致对同一环境对象重复评估，多次评估，造成社会资源不必要的浪费。⑧因此，应合并之前分散的风险评估预警等相关职能，成立相应的司局对环境风险评估工作进行统一管理，实现各级各部门之间成果共享。在环境风险评估之前，确认和开发项目相关的利益牵涉者，对评价内容进一步扩大化和详细化，发布事故概率应用手册并定期更新。

其次，建立专门的风险交流机构。从政府的角度而言，我们可以效仿食品风险交流机制，各级环保部门以及环境有关的行政机关都应设立专门的风险交流处室，并定期开展相关的活动：如向公众进行环境问题的科普宣传；举办“校园行”之类的校园宣传活动；利用各个主题开展系统性的环境风险交流活动；同时针对社会上频繁发生的环境群体运动对公众进行专业的讲解，消除公众的恐慌。从企业的角度讲，也可以效仿西方国家，组织群众代表监督会，设立公众参观日，自觉地接受来自于政府和公众的监督。

提高公众环境保护素养，增强公众参与的能力。随着经济的发展，环境污染已经严重影响到我国居民的基本生活，公众的环境危机意识也逐渐增强，但是由于环境保护的专业性，很多人对环保知之甚少，环境保护素养不高。因此我们要逐步提高公众环境保护素养，增强公众参与风险沟通的能力。

首先，在我国的中小学教材中大量地普及一些环保的基本常识，引导孩子自幼养成保护环境、爱护环境的意识。其次，政府部门应投入更多的资金去进行环保宣讲工作，在每个城市招募环保志愿者，定期深入社区进行科普宣传。最后，公众要增强自身的维权意识，在环境风险沟通过程中对自身权利有一个理性的认识，并主动采用法律手段维护自己的权益。

（作者单位：河南农业大学；本文系河南省教育厅课题“环境群体性事件中风险沟通机制研究”阶段性研究成果，项目编号：2016-qn-254）

【注释】

①李蔚卿：《环境评价》，北京：化学工业出版社，2003年，第143页。

②程盛通：《环境灾害学引论》，北京：中国环境科学出版社，2009年，第137页。

③ional research council: improving risk communication, national academypress, 1989.

④kelshaus,W.D,: Science,Risk, and Public Policy, Science, vol. 221, 1983, pp. 1026-1028.

⑤卢文刚，黄小珍：“群体性事件的政府应急管理—以广东茂名PX项目事件为例”，《江西社会科学》，2014年第7期。

⑥高原，马克布扎·叶尔江：“公众参与环保，重要的是细节”，《法治周末》，2015年第4期。

⑦曾繁旭，王宇琦：“新媒体时代的环境风险、环境事件和参与式沟通”，《世界环境》，2014年第1期。

⑧常纪文，焦一多：“还有多少执法难题亟待破解”，《环境经济》，2015年Z7期。